行政程序法典化的法治条件比较研究
曾祥华
【摘要】我国行政程序法典化的条件是否成熟，学术界的认识不一致。通过对国外行政程序法典化的社会和法治条件进行比较研究，可以对回答这一问题提供借鉴。除了文化背景、经济背景以及法学理论、法学家的作用之外，行政机关的行政改革需求，行政法治、行政民主和行政效率的需要，立法机关和社会的推动，都会是行政程序法典化的动力。
宪法正当法律程序条款、直接的行政程序规范以及保障人权、追求法治的精神等等都是行政程序法典化的宪政基础。
行政诉讼法或司法审查、行政判例、司法独立构成行政程序法典化的司法基础和条件。
【关键词】行政程序法典化；推动力；
宪法基础；司法基础
【全文】
行政程序法典化是当今世界的一股潮流，也是中国行政法学界近来的研究热点，许多学者为中国行政程序法典化积极呼吁，一些学者已经着手草拟了几种版本的“行政程序法（专家建议稿）”，表达了对中国行政程序法典化的殷殷企盼之情，但是也有一些学者极为冷静，认为中国行政程序法典化的条件现在还不成熟。我国制定行政程序法典的条件到底是否成熟？行政程序法典化到底需要什么条件？如果我们对国外行政程序法典化的社会条件和法治条件进行认真地比较研究，可以对回答这些问题提供借鉴。限于篇幅，本文只对行政程序法典化的现实推动力、
宪法基础和司法基础进行研究，不讨论法律文化背景、经济背景以及法学理论、法学家的作用。
一、行政程序法典化的推动力
（一）行政的作用
行政程序法的内容是关于行政行为的程序，意图控制行政权力、提高行政效率、保障公民合法权益，因此行政机关的态度对行政程序法的制定和实施具有关键性的作用，行政机关的积极性是行政程序法典化的推动力，行政机关的自觉性是行政程序法典得以真正执行必要条件。从国外的经验看来，行政机关对行政改革、行政效率、行政民主、行政法治和统一行政程序的需要推动着行政程序的法典化，而行政机关的理念革新与行政程序法典化进程相伴而行。
奥地利是世界上第一个在国家内完成行政程序法典化的国家，虽然其行政程序法典化有多重因素的促进，如法院和议会的推动，但是行政机关的作用也至关重要。1904年，由当时的总理Dr. Ernest von Koerber委任而完成的“有关内部行政改革之研究”中，已经指出：欠缺行政手续之明确规定，比行政组织上之瑕疵，更令人感到痛切，并且指明当时行政手续法的不统一、模糊，未明确当事人在行政程序中的地位与行政官署的决定生效的形式要件等等。1911年成立促进行政改革委员会，该会主席Dr. Frh von Schwartzenau特别注意行政手续法之革新，曾对此提出改革之方案。1919年奥匈帝国分裂，奥地利共和国成立，总理府与各部会间，又开始讨论行政手续法问题。1922年奥地利在日内瓦分别与英国、法国、意大利、捷克等国家签订有关简化行政法规、撤并行政机构等革新的公约。1923年末，总理府负责行政改革的单位已向当时的总理Dr. Seipel提出详细的改革方案与有关行政手续法规等草案。经各部会讨论修正，1924年政府将草案提交国会，1925年国会通过。[i]
德国的行政程序法典化的推动力并非来自学者，而是首先来自行政机关。实务界基于民主法治之自觉与行政之方便，主动邀请专家学者研究，积极推行。首先从法学上提出行政手续法（行政程序法）问题，并要求制定统一的行政手续法典的，是德国唯一培养或训练高级行政官员的机构——斯白尔行政专科大学。该校1956年3月22至24日在Bad Dürkheim开会时，多数与会的高级行政官员均赞成制定统一的行政手续法，以解除各邦之间行政手续不统一所带来的适用上的困难。1957年，由Bayern邦创议，德国各邦内政部长会议决定成立小组委员会研究制定统一的行政手续法，同年，该小组委员会通过一般“行政手续法之基本构想”。1957年至1960年间，联邦内政部设立简化行政专家委员会，经过详细调查，于1958年4月提出有关行政手续法的原则性建议。德国1963年的行政手续法草案，也是因联邦内政部创议而制定。对联邦内政部的创议，各邦均表示同意，于是于1960年12月13日，由两帮内政部与各邦内政部代表组成的“联邦与邦联合起草委员会”正式成立。该委员会历时3年，于1963年12月7日完成行政手续法草案。由于种种原因，该草案未能通过，1973年联邦政府又重新向新一届国会提出新草案，1976年行政手续法终于通过。[ii]
