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对行政赔偿先行处理程序的再思考——兼论国家赔偿法的修改

  对于那种认为先行处理能够达到预期作用的构想,如果在具有良好法治传统的社会里,行政机关及其工作人员会有较强的法律意识和民主观念,也许能及时纠正自己工作上的失误并给予受害人应当的赔偿,先行处理或许能真正起到简化程序、避免讼累的作用。但是,在“官本位”思想还具有不可动摇地位的中国行政机关中,希冀赔偿义务机关的“先行处理”来解决行政赔偿争议,从而将行政赔偿诉讼消灭于萌芽状态,似乎并不现实;将先行处理程序作为行政赔偿诉讼的前置程序,并不一定能够达到原先制度设计时的目的,说不定倒添了受害人寻求司法救济的障碍,增加了受害人寻求行政赔偿的成本。
  这一点可能是制度设计者事先完全没有想到的,这也进一步支持了笔者对于目的价值和实际价值的分析,即为什么研究制度问题时不应当过分看重制度设计或者产生的目的,而要关注其效果。笔者不相信一个意图就能决定这一制度在出生之后的运作以及运作中实际获得的制度性功能。因此,在这个意义上讲,制度设计者当初的目的并不重要,其起源也不重要,尽管也不能完全忽视。旧瓶装新酒是人类社会制度变迁的一个普遍现象,即使在法律制度演化上也是频繁可见。而正是由于这种旧瓶新酒的普遍存在,才要求我们在考察这一制度时,而要更加关注这个制度在今天是如何运作的,其实际的制度功能如何。
  三、对于该现象的分析
  造成这样局面的原因是多种多样的,分析如下:
  (一)存在着更为方便有效的替代制度。
  行政赔偿实际上是由确认违法阶段以及赔偿阶段组成。[8]在我国,根据其权力归属机关的混同与否,而引发出不同的程序衔接:确认违法权既可以归原行政机关、上级行政机关或同级权力机关所有,也可以归复议机关或者人民法院所有[9];赔偿权既可以归原机关所有,也可以归复议机关或者人民法院所有。因此,申请人可以通过自己的实际情况及成本计算来解决赔偿问题。
   1、可能存在的救济途径
  (1)单独提起行政复议途径。申请人在行政复议过程中单独提出对具体行政行为违法性确认的请求,不提出赔偿请求。申请人通过复议途径试图解决的具体行政行为的违法性问题,而不是赔偿问题,赔偿问题需要通过先行处理解决——即在违法性已经得到确认的前提下,赔偿请求人向赔偿义务机关单独提出行政赔偿请求[10];对该决定不服,赔偿请求人另行单独提出行政赔偿诉讼。在该途径中存在例外,由于行政复议活动的行政性,导致其复议范围可以自行扩大,而不仅仅以申请人的请求范围为限,根据行政复议法规定,即使申请人没有提出赔偿请求,行政复议机关也可以在确认被请求具体行政行为违法的同时,附带解决赔偿问题。(2)行政复议一并式途径。申请人在申请行政复议的过程一并提出赔偿请求。复议机关在确认被请求具体行政行为违法之后,附带解决违法具体行政行为的赔偿问题。[11](3)行政诉讼一并式途径。原告在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求,人民法院在解决具体行政行为违法性之后一并对当事人提出的行政赔偿请求予以解决。[12](4)单独提起行政诉讼式。原告通过行政诉讼途径解决具体行政行为的违法性问题,之后向赔偿义务机关提出赔偿请求,对该决定不服,赔偿请求人另行单独提出行政赔偿诉讼。(5)赔偿义务机关一并式。赔偿请求人不通过复议、诉讼或者其他途径解决具体行政行为的违法性问题,而是向赔偿义务机关在提出确认原具体行政行为违法的同时一并提出赔偿请求,赔偿义务机关在解决具体行政行为违法性问题之后一并解决赔偿问题,赔偿请求人对于赔偿决定不服,可以单独提出行政赔偿诉讼。[13]如果赔偿义务机关不确认具体行政行为违法,在复议或者诉讼期限内,申请人可以通过复议、诉讼等其他途径解决具体行政行政行为违法性问题。6、赔偿义务机关单独式。在具体行政行为的违法性已经得到确认的前提下,赔偿义务机关对违法性得到确认之后的赔偿问题加以解决。需要说明的是,“一并式”表面上看起来是一个程序,实际上赔偿义务机关、复议机关或者人民法院必须作出两个种类不同的决定(判决);申请人(原告)的意志也反映为两个不同的请求:一个是确认该具体行政行为违法的请求[14];一个是解决该具体行政行为违法性被确认之后的赔偿问题的请求。如果具体行政行为的违法性没有被确认,也就谈不上赔偿问题的解决。对此,我们可以从相关的司法解释的规定中看出:人民法院对于行政诉讼请求和行政赔偿诉讼分别立案,必要时可以合并审理;先解决具体行政行为的违法性问题,然后解决赔偿问题;适用不同的程序以及审判规则(例如调解与否)。


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