封禁“小产权房”不能“一刀切”

陈清波

【全文】
　　对于城镇户口的居民在农村集体土地上建造或购买的“小产权房”，近几年来国土行政主管部门几乎都予以了封禁——不准其向城镇户口的居民转让，城镇户口的居民新购买“小产权房”不能办理其土地使用权证和房产权证。对此，笔者认为，将“小产权房”一概封禁的做法存在偏颇，宜对1999年1月1日之前经依法按政策规定审批建造或购买的“小产权房”制定救济性政策措施，通过适当的处置后允许其上市流转。本文试就此作一刍议，提请大家共同研究、探讨。
　　一、“小产权房”流转在过去较长时期曾经合法
　　关于“小产权房”的法律、政策规定，在近几十年中已经历从许可到禁止的演变。
　　（一）1999年元旦之前法律、政策规定均允许城镇户口的居民在农村集体土地上建造住房，也允许城镇户口的居民购买农村集体土地上的住房。
　　其法律、政策规定主要是：
　　1982年2月由国务院制定发布的《村镇建房用地管理条例》第十八条规定：“集镇内非农业户建房需要用地的，应提出申请，由管理集镇的机构与有关生产队协商，参照第十四条的规定办理。”其第十四条规定是：“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准；确实需要占用耕地、园地的，必须报经县级人民政府批准。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明。”该条例的第十五条还规定：“由于买卖房屋而转移宅基地使用权的，应按第十四条的规定办理申请、审批、审查、批准手续。社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地，由生产队收回，统一安排使用。”（对城镇户口的居民迁居后的房屋，条例并未规定“收回”，按“法无禁止即可行”、“法无授权不得为”原则，房主在迁居后可以不交还给生产队，可以将房屋连带宅基地出让。）据此可见，在1982年2月至1987年元旦开始实施《土地管理法》的这五年间，国务院的行政法规许可城镇户口的居民在农村集体土地上建造住房，也允许“小产权房”向城镇户口的居民流转。
　　1986年6月制定的《土地管理法》第四十一条规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”这一规定，1988年12月29日全国人大常委会第一次修订《土地管理法》时仍予以了保留。据此可见，自1987年元旦实施《土地管理法》至1998年8月29日全国人大常委会第二次修订《土地管理法》时删去关于许可城镇户口的居民在农村集体土地上建房（修订本自1999年元旦起施行）的这十余年间，《土地管理法》依然许可城镇户口的居民在农村集体土地上建房，实际上也许可城镇户口的居民购买“小产权房”。

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