试评《“国家继承涉及的自然人国籍问题”条款草案》
许楚旭
【全文】
缩略语：
《报告第五章》：《国际法委员会第四十七届会议工作报告草案第五章》
《报告第四章》：《国际法委员会第四十八届会议工作报告草案第四章》
《草案》：《“国家继承涉及的自然人国籍问题”条款草案》
《第一次报告》：《关于国家继承及其对自然人和法人国籍的影响的第一次报告》
《第二次报告》：《关于国家继承及其对自然人和法人国籍的影响的第二次报告》
《管理办法》：1986年公安部《
中国公民因私事往来香港地区或者澳门地区的暂行管理办法》
《
国籍法解释》：全国人大常委会《关于<
中华人民共和国国籍法>在香港特别行政区实施的几个问题的解释》
《<
国籍法解释>说明》：《对全国人大常委会《关于<
中华人民共和国国籍法>在香港特别行政区实施的几个问题的解释的说明》
《内部规定》：公安部《关于实施
国籍法的内部规定》（试行草案）
《评论》：《国家继承涉及的自然人国籍最后条款草案及评论》[1]
在1993年的第四十五届会议上，根据工作组的建议，国际法委员会决定把国家继承及其对自然人和法人国籍的影响问题列入议程，作为两个新专题之一。联合国大会鉴于东欧当时的局势，在1993年12月9日以第48/31号决议核准了这项提议。[2]之后，委员会在1994年第四十六届会议上任命了V Mikulka先生作为该专题的特别报告员。特别报告员分别于1995年4月17日和1996年4月16日作出了《第一次报告》和《第二次报告》。在这些报告以及各国政府提供的资料和秘书长备忘录的基础上，委员会于1997年和1999年再次审议了这一工作。特别是在1999年的第五十一届会议上，委员会决定建立一个专家组以审议一读通过的条款草案，并同时考虑各国政府的意见和其所提供的报告。在工作组主席报告的基础上，委员会将序言草案和26条条款草案提交条款委员会，在考虑了条款委员会的报告之后，国际法委员会通过了《国家继承所涉及自然人国籍最后条款草案及评论》，并建议联大以宣言的形式通过该条款草案。[3]
《草案》分两个部分，共26条。第一部分（第1～19条）为一般性条款，适用于所有类型的国家继承；第二部分（第20～26条）是关于特定类型的国家继承，包括四节：第一节“领土部分转让”（第20条），第二节“国家统一”（第21条），第三节“国家解体”（第22～23条），及第四节“领土一个或多个部分的分离”（第24～26条）。
一、对《草案》的评价
“国家继承涉及的自然人国籍问题”这一议题是在东欧剧变的大背景下获得重视的；之前它一直受到冷落。虽然国际法委员会在1949年第一届会议时就确定国家和政府继承问题作为选定进行编纂的专题之一，但是，在1963年第十五届会议上，委员会认可了小组委员会为这个专题建议的基本大纲，优先考虑有关条约的继承、条约以外来源产生的权利和义务的继承和有关国际组织成员资格的继承；至于国籍方面的问题，则在一个更广泛的标题——“居民的地位”——之下处理，后来鉴于该问题过于广泛和复杂，更把它缩小到继承的经济方面的问题，国籍问题就被排除在外了。[4] 直到90年代初期，东欧剧变给自然人国籍问题带来的冲击才使国际社会重新重视这一问题。
《草案》是国际法委员会在这方面的一个重大成果。在《草案》的形成过程中，委员会和特别报告员考察了国家在过去一百多年里的实践，并请秘书长请各国政府提交意见和有关材料，[5] 因此，整体来说，《草案》反映了国际社会的一般实践，它一方面是对国际习惯法的编纂，另一方面也有一定的发展。《草案》的通过，也反映了国际社会对该问题迫切性的认识。
制定关于国家继承涉及的自然人国籍问题的公约已基本成熟
首先，解决国家继承中所涉及的自然人国籍问题具有急迫性。
苏东国家剧变对自然人国籍的冲突使人们认识到，单独依靠国家自身的努力并不能解决国家继承中涉及的自然人国籍问题。在这场风暴中，苏联解体，南斯拉夫解体，捷克斯洛伐克解体，这些先前统一国家的解体导致了大量无国籍自然人的产生，给这些人的基本人权和生产生活带来极大的负面影响。
这里面最引人注目的当数波罗的海三国的独立。三国本为独立国家，1938年纳粹德国与苏联签署了互不侵犯协定，把波罗的海国家置于苏联的势力范围之内；1940年，苏联侵略了这些国家，并于1944年将三国纳入苏联。三国于1990年宣布独立，并认为它们是恢复了以前的独立国家身份，因此，它们是1940年以前共和国的延续；特别是拉脱维亚和爱沙尼亚坚持，由于苏联的侵占是非法的，其不能创造一种法律制度。因此，这些国家都试图恢复1940年之前的法律，包括
国籍法。它们的立法基本都规定，1940年以前享有该国国籍的自然人及其后代自动取得国籍，而其它人要取得国籍则有严格的条件。[6]由于三国国内都存在大量的非本地居民，[7]特别是存在大量的俄国人，[8]而俄罗斯1991年
国籍法只规定居住于俄罗斯的前苏联国民将自动获得俄罗斯国籍，除非他们在一年内作出相反的选择，而对居住于其它加盟共和国的俄国人则欠缺考虑。这样，苏联解体便产生了大量的无国籍人。[9]
除了波罗的海三国之外，其它独联体国家、南斯拉夫、以及中东的以色列和巴勒斯坦等也都存在类似的问题，解决这些国家解体或其它领土变更所带来的对自然人国籍的冲击问题需要相关各国的通力合作，通过国际法委员会编纂和发展相关的国际法规则也是当务之急。
其次，国际社会在该问题上已有一定的实践经验，并取得了一定的共识。
国家在这方面有不少实践。根据《第二次报告》的总结，在过去一个半世纪里，涉及这方面问题的国家实践至少有：墨西哥和美国1848年2月2日《和平、友好、疆界和最后安排条约》、[10]奥地利割让威尼斯和曼图亚、[11]墨西哥和危地马拉1882年9月27日《疆界条约》、[12]1914年英国兼并塞浦路斯后的相关法令、[13]一战结束后同盟和参与国与战败国《和平条约》的相关条款、[14]1920年芬兰与苏俄《塔尔图和平条约》第9条、[15]二战后盟国与意大利《和平条约》第19条、[16]1951年和1954年让与印度的法国领土和属地的两项条约、[17]殖民地国家和其它国家的独立、[18]苏东国家，[19]等等；另外，我国在这方面也有相关的实践，如1960年中缅领土交换中对所涉居民国籍的处理。[20]这些国家实践，为《草案》的形成和通过提供了丰富的实践基础。
除了单个国家的实践和双边条约之外，虽然国际社会直接关于国家继承涉及自然人国籍问题的公约极为少见，但它们却一直在努力通过公约保护自然人的国籍，以实现对人权的保护。首先是人权条约对国籍问题的重视。《世界人权宣言》第15条宣布，人人有权享有国籍，并不得被任意剥夺国籍或否认其改变国籍的权利；《公民权利和政治权利国际盟约》第24条第3款则规定，“每一儿童有权取得一个国籍”；《非居住国公民个人人权宣言》、《美洲人权公约》、[21]《美洲间人权公约》、[22]《关于无国籍人地位的公约》等也都涉及国籍问题。其次是专门针对国籍问题的国际公约。目前在这方面比较重要的公约主要有：1930年《关于与
国籍法冲突有关的某些问题的海牙公约》、1930年《关于某些双重国籍情况下兵役义务的议定书》、1954年《阿拉伯联盟国籍公约》、1957年《已婚妇女国籍公约》、1961年《减少无国籍状态公约》、1963年欧洲委员会成员间《关于减少多重国籍情况和多重国籍情况下兵役义务的公约》、1997年《欧洲国籍公约》，等等。最后，也有部分公约和宣言涉及专门处理国家继承对国籍影响的规定，如《巴斯塔曼特法典》第13条、[23] 欧洲国籍公约》第六部分、1996年欧洲委员会《国家继承涉及自然人国籍的宣言》、1996年欧洲委员会《关于国家继承中自然人和法人国籍问题的原则、规则和建议的宣言》，等等。这些公约和宣言尽管内容和出发点各有不同，但它们都强调尽量避免无国籍和非歧视的原则。
