（一）制定《土地规划法》，提升土地规划的法律效力
农地与非农用地巨大的比较优势定会刺激农用地向非农用地转化，但禁止与限制并
非解决问题的良策，笔者认为关键是要科学制定土地利用规划，加强土地用途管制。
土地利用规划是对一定区域未来利用土地超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施。[12]土地利用总体规划是对城市和乡村两个地域的土地进行综合规划。确立这一制度的主要目的是从宏观上控制和引导土地利用的方向，严格限制农用地转为建设用地，平衡土地需求关系，解决土地开发利用与生态保护、经济建设与耕地保护以及当前利益与持续发展的矛盾。土地规划法是促进土地规划活动科学化、规范化和法制化的重要保障，这一点已为西方发达国家的实践所证明。通过土地规划法来调整土地利用关系，平衡各种利益乃是西方各国的通例。美国、英国、日本、新加坡和我国台湾地区等国家和地区均通过立法建立了完善的土地利用规划体制，确认规划的法律效力。英国的《
城乡规划法》、美国的《土地政策和管理法》专门规定了土地利用规划的问题，日本则先后制定了《国土利用计划法》和《
城市规划法》。这些国家基本奉行“没有规划不许开发”的原则，政府通过规划实施国家对土地用途的管制，使土地利用规划成为国家保护耕地的宏观调控手段。
1987年我国颁布了《
城市规划法》。为了促进城乡统筹发展，协调城乡空间布局，2007年10月28日全国人大常委会审议通过了《
城乡规划法》。该法将规划管理范畴从城市覆盖到乡村。《
城市规划法》第
5条规定：“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”《
土地管理法》对此也有相应规定。可见，城乡规划与土地利用总体规划的关系应是：在城乡规划与土地利用总体规划协调的基础上，在用地规划方面，城乡规划应服从土地利用总体规划，土地利用总体规划对城乡规划在用地上起到控制作用。[14]然而，由于部门的分立，土地管理部门和城市规划部门对这两种规划关系的解释并否完全一致。检视我国现行《
土地管理法》可以发现，法律并没有赋予土地利用总体规划具有最高的法律效力。迄今为止，《土地利用规划法》尚未出台，土地规划法律制度散见于《
土地管理法》和一些相关条例和部门规章之中。由于土地规划没有取得独立的法律地位，立法并没有赋予土地利用总体规划优先执行效力，更无城乡规划违反土地利用规划的处置性规定，因此实践中两类规划难免发生冲突与矛盾。为了从根本上解决我国建设部门与土地管理部门两类规划体系协调不足的问题，笔者认为应在借鉴各国立法例的基础上，制定《土地利用规划法》，确立土地利用规划法的龙头法地位，树立土地利用规划的权威性，厘清土地利用总体规划与城乡规划的关系，重申土地利用规划与城乡规划的有效制约关系，以城乡规划服从土地利用规划为前提协调两种规划的关系。唯其如此，才能实现土地利用规划协调生态保护和土地开发利用、经济建设与耕地保护等多重价值目标。
（二）加强土地整理立法，规范和引导土地整理活动
解决工业化城市化发展导致的土地资源供需失衡的问题，路径有两条：其一，运用土地规划、土地税收等手段控制建设用地的过渡扩张；其二，在土地生态环境容许的限度内增加可利用土地尤其是耕地的面积，提升耕地质量。土地整理正是在土地生态环境容许的限度内增加可利用土地，缓解土地供需失衡，实现生态效益、经济效益和社会效益的统一和土地永续利用的有效途径。
土地整理作为挖掘土地潜力、扩大耕地面积、提高耕地质量和增强土地供给能力的措施和手段历来受到西方各国的普遍重视。土地整理活动起源于德国，远在1821年，普路士颁布共有地分割法律同时，即实行农地重划。[14]1834年，联邦德国颁布了第一部《土地整理法》，建立起较为完善的土地整理制度，随后根据社会经济情势的变化适时作了修正。有了完善的法律制度保障，德国通过土地整理活动使国家的土地利用结构和生态环境都发生了深刻的变化，取得了显著的经济、社会和生态效益，成为世界各国土地整理的典范。此后，美国、俄罗斯、荷兰、日本等国积极仿行，相继颁布了有关土地整理的法律法规。各国除制定土地整理基本法以外，还纷纷制定了配套的法律法规，辅之以基本法的实施，使土地整理法律制度趋于体系化。我国台湾地区土地整理实践也已经历时几百年，至今这一活动已由私人为主的自发行为转变为政府主导的社会化活动，土地整理的目标定位也由最初单纯追求经济效益转向追求经济效益、社会效益和生态效益的多元价值目标。
