2.3.1税收优惠制度产生的“随意性”
税收法定主义对税收优惠调控行为的“软约束”，使得税收优惠政策的运作缺乏全面而又明确的法律依据。和一般的税法条款不同，
企业所得税法中规定的税收优惠制度不可能将现实中运作的具体税收优惠行为加以规则化。由于没有明确的法律依据，税收优惠制度在运作过程中的“变数”或不确定性就会不可避免。这就客观上与法治所求的秩序和稳定性相违背。当然，税收优惠政策产生的随意性并不是说决策主体在制定政策时绝对不依据任何法律的，而是说与税法一般条款相比，税收优惠制度的概括性较强，因而决策可依据的通常是原则性的规定，这就不可避免地是决策主体有了较大的自由裁量权。这种自由裁量权的存在，一方面适应了国家税收优惠调控“相机抉择”的客观要求；另一方面，如果行使不当，将有违税收优惠制度的法律价值目标，或滋生腐败，或危害社会经济。所以，对税收优惠政策产生的“随意性”客观认识，是我们考虑税收优惠法治化的重要前提。这种“随意性”虽然是相对的，但也意味着仅靠法律的原则性规定，是不可能保障税收优惠的法治化的，还需要特殊的相应制度安排和机制保障。
2.3.2税收优惠制度内容的“概括性”
企业所得税法所规范的税收优惠制度中政府主导性过强，由此产生的自由裁量权还缺乏有效的制约和激励机制。由于法律中体现的税收优惠制度过于原则，缺乏可操作性，我国新《
企业所得税法》授权国务院制定税收优惠的具体办法。同时，国务院可以根据国民经济和社会发展的需要，或者由于突发事件等原因对企业经营活动产生重大影响的，制定企业所得税专项优惠政策。制定后，报全国人民代表大会常务委员会备案即可。另外，就
企业所得税法中规定的收入、扣除的具体范围、标准和资产的税务处理的具体办法，由国务院财政、税务主管部门规定，这也为国务院财政、税务主管机关制定实施 “税基式”优惠提供了可能和制度空间。综上不断看出，税收优惠制度中更为具体的大多数内容都由国务院及其财政、税务主管机关来负责制定。这些较为广泛的授权性规定，一方面可以满足税收优惠相机调整经济的客观需要；另一方面，也为税收的法治化造成了不小的“难题”。如何规范和评价政府机关的税收优惠行为，是探讨税收优惠法治化不可回避的重要问题之一。
