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其实，国家预算本身的民主性、透明性和法治性正好为税收优惠的法治化提供了良好的制度平台。换言之，应将大部分政府税收优惠行为纳入国家预算，以实现对其系统控制和总体评价，这也就是本文的重要视角——税式支出预算。与传统法治的含义相对性，税式支出预算的作用主要体现在以下几个方面：（1）控制税收优惠的总体规模和政策方向，保障政府税收优惠行为的合法性；（2）为政府税收优惠行为提供宏观决策依据，保障政府税收优惠行为的合理性；（3）对政府税收优惠行为进行量化分析和绩效评价，保障政府税收优惠行为的实现；（4）通过公众参与和权力制衡，实现税收优惠法治化的良性运作。
1.4.3税收法定主义与税收优惠法治
税收法定原则，又称税收法定主义、税收法律主义、合法性原则等，是一项历史悠久法律原则。学术界通常将税收法定主义界定为以下三项具体内容:第一，课税要素法定原则。课税要素包括征纳主体，征税客体，计税依据，税率，纳税义务发生时间，纳税期限，纳税地点、法律责任等实体和程序要件，其确立是税收立法的核心内容，税法中必须规定这些要素。第二，课税要素明确原则。课税要素不仅需要在税法中规定，而且必须规定得尽量明确，以免出现漏洞和歧义。因此税法在对课税要素作规定时不能过于原则而应当具体和明确。第三，课税程序合法原则。课税要素在税法中明确规定后，征税机关必须按照税法的规定征税，不得擅自变更执法；纳税人也必须依法履行纳税义务，不得逃避法定的纳税义务；否则应当承担相应的法律责任。[xv]也有学者扩大了税收法定主义的范畴，认为以上内容“仅仅属于税收法定主义的形式方面而已，税收法定主义首先必须包括税收立法权、国家征税权和税款收益权等最基本的问题”。 “税收法定主义中的‘法定’不仅应包括国家征税时必须具备的要件的法定，更应该对税收立法权、征税权和税款收益权进行法定，如果不对这些根本问题进行‘法定’，就会造成税收立法权的缺位或滥用；造成税收征管权的缺位或滥用；造成税款收益权的滥用”。所以，税收法定主义应当“是指一个国家在对税收关系进行法律调整时，必须明确税收立法权、国家征税权和税款收益权，享有税收立法权的机关在税法中对课税要素作明确规定，征税机关和纳税人依法征税和依法纳税”。[xvi]税收法定主义的理论基础在于，税收是剥夺公民或企业财产权的“侵权行为”，同时由于公共利益的需要，因此，需要有法律明确授权才能进行。
税收法定主义构成了法治的重要组成部分，是法规范和限制国家权力以保障公民财产权利的基本要求和重要体现，对法治的确立起到了先导和核心的作用。[xvii]税收优惠虽然由于政策调整的需要而富有变动性，政府主导性是其必然要求。然而，作为税法的特别构成要件，税收优惠制度必然也要受到税收法律主义的调控，这是税收法治的基本要求。但我们要明确的是，税收法定主义的内容是相对稳定的，只是因为其涉及面较宽，所以存在一个如何概括的问题，也即应当如何把握税收法定主义的“度”：是完全排斥授权立法，还是在一定条件下优先接受？是完全拒绝不确定概念，还是允许其在一定范围内存在？是完全否定税务执法机关的自由裁量权，还是肯定其存在的合理性？诸如此类才是问题的实质。[xviii]税收优惠虽然不是剥夺公民或企业财产权的“侵权行为”，但由于其给予不同纳税人差别待遇，会造成税负的不公，同时也会对国家财政收入的税基造成一定程度的冲击。因此，税收优惠也必须纳入税收法定的范畴。同时，由于政策调整的需要，税收优惠的法定要求不可能像一般税法构成要件的法定要求那么严格，内容上不可避免地要求原则性和概括性；同时，就税收优惠的具体适用条件和其他一些不明确的概念，需要授权国务院及其财政和税务部门来具体规定。
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