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首先，两者的调节方向不同。税收本是“以实现国家职能为目的，基于政治权力和法律规定，由政府专门机构向居民和非居民就其财产实施的强制、非罚与不直接偿还的课征，是一种财政收入的形式”。[ix]税法是税收的法律形式，其调节方向本应是规范如何取得税收收入的。但税收优惠条款是着眼于如何减少特定行业纳税人的税负，因而我们不妨说税收优惠税法的一种反向调节。
其次，两者的确定性不同。税法的一般条款是普遍使用的，较为深入的贯彻了税收法律主义的要求，内容具有较强的稳定性；然而，税收优惠条款则因为其特殊调整和政府主导的个性具有较强的概括性，具体内容的变动性也不可避免，税收法定主义的约束程度没有前者高。
再者，两者的实现机制不同。税法一般条款的实现较为简单，因为一般条款的内容明确、具体，便于实施，所以，税务机关按照法律和相关配套规定依法征收就行，至于过程中产生的个别争议可以通过行政复议或行政诉讼的途径加以解决。正是因为内容的确定性，一般条款的实现不需要在法律或制度上刻意地从总体实施效果上加以评价，税法的实现是自然而然的事情。然而，对于税收优惠条款而言，由于制度内容本身概括性，税法的实现就没那么简单了。税法仅仅从价值取向、基本原则和制度框架的角度规定了税收优惠制度，至于税收优惠的具体内容则往往由国务院及其财政和税收部门来解决。又考虑到税收调控的变动性，所以，税收优惠制度的实现具有很强的不确定性。这也就需要在法律上或制度上设置一定的评价机制，确保是税收优惠制度目标在动态的税收优惠实践当中得到实现，这也是税收优惠法治化的本意所在。实际上，在我国目前的税收优惠实践中，统一的税收优惠制度的形成，贯彻了税收法律主义的精神要求，但这仅仅是税收优惠法治化的开始，如何确保这种制度在实践当中实现，才是今后我国税收优惠法治化的关键所在。
总之，税收优惠项目虽然同样要在税收制度中加以规定，通过税收制度的设计加以安排，但它毕竟有别于一般的或称规范的税制条款。税收优惠的目标不在于向纳税人取得收入，而是要主动放弃一部分收入，向特定的纳税人提供财政援助。通过减轻特定纳税人或特定经济活动纳税义务的途径，以政府放弃本可以取得的部分税收为代价，达到调节、诱导经济社会运行的目的[x]。
1.4税收优惠制度的特殊法治要求
税收优惠制度本身具有较强的政府主导性，税收优惠行为实际上就是政府的调控行为。又根据法治的经典定义，税收优惠的法治化本质上是政府税收优惠行为的法治化，也即政府的税收优惠调控行为（以下简称“政府税收优惠行为”）必须依法进行，形式上合法，内容上合理，运作上有效。所以，税收优惠的法治化可以从三个方面来理解：首先，政府的税收优惠行为必须符合税收法律主义的要求，不能与法定税收优惠制度的目标相背离；其次，政府税收优惠行为必须体现经济合理性，这也是“善法之治”的题中应有之义，保障合法性的目的之一就是为了保障合理性；再者，政府税收优惠行为对社会经济的调控目标必须得到了实现，法定税收优惠制度的实现具体体现为政府税收优惠行为的实现。税收优惠条款不同于税法一般条款。相应地，与税法一般条款的实现相比，税收优惠的法治化也有着较为特殊的要求。
1.4.1法的实现模式的变化
根据传统法治的定义，“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的遵守，而大家所服从的法律又应该是制订得良好的法律。”[xi]所以，通常意义上的法治往往需要两个评价机制，即“评价善法”的机制和“评价善法落实”的机制。一般条件下，前者往往由严格的立法程序来保障；而后者则需要执法主体、司法主体，尤其是守法主体的具体活动来促进“法的实现”；而且，不管怎样，社会经济现实最终决定了法治的存在条件和发展水平。然而，在经济社会化的条件下，法的调整不在仅仅局限于法律关系的表层，而是深入到社会经济生活的各个层面。况且，面对复杂多变的经济生活，政府不得不用“试错法”来补充理论上的不足；换言之，“能够对经济进行宏观调控的是政府及其宏观调控行为，而不是法律的规定”。[xii]由此，便给宏观调控的法治化造成了重大难题，即不能将政府的具体宏观调控行为加以规则化。“复杂多变的经济形势要求能灵活应对的宏观调控”。而“宏观调控在经济上的合法性，取决于经济上的合理性，实际上就是经济上的‘合规律性’”[xiii]。因此，对宏观调控关系进行法律调整的任务，就是要提供使国家宏观调控行为实现经济上的“合规律性”的制度约束和法律供给。具体而言，一方面，政府的调控、监管职能，客观上要求其相机抉择；另一方面，又必须将其限制在人民授权、某种调控目标所追求的公共利益和过失责任的范围之内，从而通过目标和责任来限制政府的相机抉择。[xiv]
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