民生立法和公众参与
今年3月，历经七次审议的《
物权法》草案终获通过。这是一部关系民生的重大立法，其之所以经历如此之多的审议，甚至反复（巩献田上书事件），除了特殊利益集团的复杂博弈之外，公众独立而理性的参与在其中也起到了巨大的作用。除了《
物权法》，2007年度通过的其他两部法律——《
劳动合同法》和《
就业促进法》也很好地体现了公众参与，而且公众的意见有不少确实富有建设性，使得有关法案得到不断的完善，同时也可以缓解立法机关所受到的来自特殊利益集团的压力。但我们还是注意到了一些细微的差别和重要的理论问题：人大立法作为代议民主的典型形式，为何反而更加强调“开门立法”式的公众参与？人大立法中的公众参与是否越多越好？公众参与的热情是否与“民生”议题直接相关？如果与民生议题不直接相关，但仍然属于公共利益，一旦缺失公众参与，人大如何自我调整？……问题一箩筐，且一一简要展开。
在人大立法“人气”不断攀升、社会好评如潮的氛围中，人大立法和公众参与的关系问题几乎没有成为一个“问题”，更少有人严格地追问人大立法中“公众参与热”可能掩盖的一些问题。但我们不得不看到，人大立法的“公众参与热”可能恰恰证明了人大代表制度的一系列缺陷：人大代表的法律素质及非专职化状况导致代表议事能力低下，因而在面对现代日益复杂的立法事项时产生对专家与公众的过分依赖；立法中的公众参与主要解决立法调查问题，但调查责任本来应该由代表各自负责，单独有序地进行，而不是由全国人大常委会统一进行；立法过程过多的公众参与掩盖人大制度改革的必要性，弱化代表的议事意识和议事能力；全民参与式的立法过程未必一定会产生合理的法律；与民众利益不直接相关的立法事项不能依赖于公众参与，更需要代表们独立代议职能的发挥；等等。人大制度确实存在不少值得改进的问题，更重要的是，我国的人大制度是代议民主的最重要载体，而理论和实践都已证明代议民主在宏观政治中的主导性优势。我们的现实是，面对日益复杂的立法事项，人大代表头脑中的法律概念、调查能力、与群众的沟通能力以及最终的议事能力都存在传统性缺陷，这些缺陷可以通过严格代表资格、规范民主选举、代表专职化等制度改革予以弥补。因此，在人大立法中，尽管目前的“公众参与”在若干个案中起到了较好的效果，我们不能因此得出结论认为人大立法中公众参与越多越好——从长期的时空维度和更加广泛的人大立法事项来看，这显然是不可能的。因此，我们对人大立法中的“公众参与热”要有一个理性的认识：人大立法中依赖更多的公众参与可能是在不恰当地将代表责任转移给公众；人大制度建设的方向仍然应该是健全有效的代议民主制，必须强化代表的议事责任和能力；人大立法中可以但不能主要依赖于公众参与以完成立法调查和议案收集。当然，我们需要更进一步追问代表议事能力低下的根本原因。非专职化和法律素质不高只是表象，问题的关键在于民主责任制没有有效地建立起来。据笔者亲眼所见的一些材料，我国人大代表在构成上存在严重的失衡问题，一个较为普遍的现象是“工人代表非工人，农民代表非农民，官员和企业家到处代表”。而且，我国各级人大代表选举中的贿选问题、指定包办的问题、选举讲过场而不重竞选的问题，在很大程度上构筑了代表与选民之间的“实质隔离”。这样的分析有利于我们更加深刻地认识人大立法中“公众参与热”的深层原因，并对于代议民主和参与民主的基本功能及其界限有所把握。
尽管如此，笔者并不否认公众参与在人大立法中的重要价值。笔者所要首先指出的是：公众参与只能作为人大制度的有益补充而绝不是发展方向和依赖对象，人大制度的方向仍然是代议民主，因此需要着重解决人大代表民主选举的问题，建立真实有效的民主责任制，同时改革现行人大制度，加强代表的议事能力要求和相关建设。
