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当代行政法学理论认为，行政可以分为公权力行政，即高权行政和国库行政。国库行政包括三种：一是行政辅助行为，即行政机关为满足行政事务所不可或缺的物质上的需要，而与私人订立私法契约的行为；二是行政营利行为，即国家以增加国库收入为主要目的或为同时推行特定经济或社会政策，而以企业家姿态所从事的企业活动；三是行政私法行为是指 “不含行政之私法的辅助活动以及营利活动在内，在行政适用私法形式直接追求行政目的之场合，对之加诸若干公法上制约之总体的法律关系”[42]。既有间接追求行政目的的行政辅助行为和行政营利行为外，还有直接追求行政目的行政私法行为，以民事主体身份出现的国家在实施此类国库行政行为中即应当以完成国家公共任务为目标，作为国家实现公共任务的物质手段的国家所有权的行使也不例外。
在我国，国家所有权的行使存在着私人所有权化的现象，体现为国家所有权的行使偏离了国家所有权的公共目标，政府作为国家所有权人的代表，在缺乏民主和法治程序制约的情况下，模糊或者有意偏离自己的公共利益的目标，利用国有财产从事营利性商业活动，过度追逐商业利润，却忽视了以国有财产实现诸如对义务教育、公共医疗和公共卫生、社会保障体系、支持中小企业发展、促进就业等亟待国家所有权发挥作用的领域的投入责任。国家所有权的私人所有权化，是国有财产事务缺乏民主国家、法治国家和社会国家原则制约的结果，因此，全民所有不但不能够放弃，而且还要通过加强民主监督、政治参与、健全法律机制、明确对国家所有权的目的性约束等途径予以有效实现。
2、分级所有的构想：中央和地方二元分级所有的国有财产体制
有不少学者认为，在企业国有资产领域中，我国的国有财产已经或者正在实现分级所有，这种判断上的误差与我国立法和政策表述上的模糊性有关，“统一所有，分别代表”的表述本身是极为含混的，缺乏明确性和确定性，不如采用分级所有的表述为妥当。
笔者认为，分级所有值得作为我国未来国有财产制度创新的可行性方案，其优势体现为：（1）可以调动地方发展积极性，鼓励地方之间为了发展而竞争；（2）鼓励地方因地制宜，发展地方经济和社会事业；（3）有利于合理划分中央和地方财权和事权，中央办好具有全国性的事务，地方办好具有地方性的事务。有学者担心，实现国有财产分级所有之后，可能会引发政治上的风险，形成地方倒逼中央，地方强、中央弱的局面，甚至引发地方分离运动[44]，并因此提出了“众建诸侯少其力”的对策。笔者认为，相比较而言，如果不能够鼓励各地区加速发展，实现全国各地区间的经济平衡发展，才是真正会引发地方分离运动。作为传统的中央集权制国家，我国实行单一的国家与地方结构，长期以来，虽多次强调要发挥中央和地方两个积极性，但是往往在强调地方服从中央，全国一盘棋的指导思想下，压抑和扼杀了地方的发展积极性，剥夺了地方自主发展经济和社会事业的权限。法国前总统密特朗曾说：“在过去，法国需要一个强而有力之中央集权制度，才能成为一泱泱大国；但在今日，法国必须实施地方分权制度，才不至于分崩离析”[44]，今日之中国亦然。分级所有，表面上看仅是国有财产的问题，实际上却是我国中央与地方关系制度创新的一个方面，关乎国家政治制度的变革，这种变更在目前体现为市场经济引发的诱致性制度变迁，尚未得到国家层面的立法的确认和推动。
如前所述，分级所有，有国家与地方和中央与地方政府的分级，也还有二元、三元乃至多元的分级模式，我们到底应当选择何种模式？笔者认为，我国应当首先实现二元化的国家与地方分级所有体制，国有财产的主体为国家和地方，这里的地方仅指省级地方，不包括市县、乡镇等地方。国家与地方分级所有不同于中央与地方政府分级所有，即只承认国家和省级地方为国家所有权的主体，而不是中央政府和省级政府为国有财产的所有权人，它们只是在法律规定的范围内作为国家所有权人的代表。承认省级地方为国有财产的所有权人，意味着承认了省级地方所具有的独立的经济利益和法律上的独立人格，便于以省级行政区划为单位实现省级地方统筹，发展地方经济和社会事业。随着将来国家和地方经济和社会事业的发展以及地方自治制度的推进，不排除进一步承认市县和乡镇所有的可能性。
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