预算的法律性质及其拘束力
The nature of government budget and its’ legal effect
熊伟
【全文】
我国《
预算法》第
9条规定：“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。”有些学者据此以为，预算被通过之后即成为法律，具有和法律一样的效力，对行政机关和公民都具有拘束力。更多的学者还未意识到这个问题，只是单纯强调预算应具有约束力。那么，立法机关按法定程序通过的预算究竟是不是法律？如果是，它与其他的法律有何不同？如果不是，又应该归入哪一类型？预算的约束对象是否仅限于行政机关？普通公民或单位是否有权根据预算请求给付？对政府不执行预算的行为应该如何追究责任？这些问题对我国预算法会产生很大影响。不过迄今为止，无论是法学界还是经济学界，几乎没有人投入精力进行研究，对国外成果也缺乏介绍和评注。
笔者认为，在考察预算的法律性质和拘束力时，首先必须明确实然与应然的区别，避免将事实状况混同于理论主张。例如，德国学者讨论预算的性质和拘束力时，是基于德国宪法和联邦预算规则的内容。日本学者讨论预算的性质和拘束力时，也首先是基于日本国宪法及财政法的规定。用德国法律评判日本预算的法律性质，或者用日本法律评判德国预算的拘束力，都无法从实然状态得出正确结论，最多属于研究者的理论主张。有鉴于此，在研究中国预算的法律性质和拘束力时，也只能从中国
宪法和
预算法和内容出发。其次，考察预算的法律性质和拘束力时，必须充分考虑政府预算行为的特质。例如，预算属于“年度”财政收支计划，不能在其他预算年度产生拘束力；预算是对财政“预先”和“具体”的安排，在预算执行过程中必定会产生一些变数。不管预算属于何种法律性质，这些特质都不会改变。而预算应当具有何种拘束力，也不得不以这些特质为前提。
在德国，预算审批程序与立法程序并无二致，联邦预算经议会审批通过之后，即直接被称为
预算法，并必须在联邦法律公报上公布。为了否认
预算法是一种法律，解除预算对行政机关的约束力，拉邦德才提出“法律二元论”。拉邦德将法律分为形式和实质两种后，通过主张形式意义的法律不是法律，从而将预算定位为对政府的纯粹授权。虽然政府必须在预算规定的上限范围内活动，但政府不执行预算确定的财政开支时，并不需要承担法律责任，最多只是承担政治责任。不仅如此，由于预算不是实质意义上的法律，不能处理国家与人民之间的关系，只处理议会与政府之间的关系，因此，人民不能根据预算获得财政支出请求权。[1]日本的预算审批过程虽然不同于立法，但是，日本国宪法直接规定了预算审批程序，这至少为日本产生“预算法律说”提供了一定空间。如果完全脱离本国的法律规定，直接谈论预算的性质和效力，很容易导致玄谈和空论，不能让大多数人信服。
