（三）集体土地流转的公共利益审视
行政征收必须基于公共利益，但公共利益不一定非经征收才能实现。集体土地流转有没有公共利益的理论背景支持？农村税费改革后，土地征收的补偿费并未用来保证公共物品的供给，出现乡村公共物品“供给危机”。而农民手里握着土地这种稀缺性商品，它本身并不完全服从于市场规则，也不能给出一个长期的均衡价格，并且人们不会因为它未来有一天会枯竭而不使用现在看来遍地都是的土地。政府恰恰此时应充当土地资源的捍卫者和监督者，而不是游戏的参与者。事实上当集体土地所有者开始意识到他们所拥有的这块土地蕴藏着任何商品不可比拟的使用价值和价值时，他们已强烈要求分享这部分的收益。因此，政府要做的是成为集体土地进入一级市场流转的游戏规则制定者，为其提供规则，通过征收土地流转税、土地增值税等实现利益分享，进行再分配，进而达至实现公共利益的目标。
四、土地征收公共利益目的认定兼及集体土地流转的构想
在两重思路之间，我们如何重整土地征收制度呢？改革的出路在于：区分公共公益性和经营性目的的土地征收，把土地征收严格限定在公共公益性建设用地范围，对经营性的土则另辟蹊径，探索集体土地流转的可行模式。
（一）土地征收公益目的认定
公共利益在
宪法中定义的不多，但在各国民法典和土地法典中却有很多值得我们借鉴的东西。纵观民法典、土地法典的有关设计，一般有三种立法例。概括式的如《法国民法典》第545条、《埃塞俄比亚民法典》第1464条和《德国民法典》。列举式的如《越南民法典》第175条的规定，日本《土地收用法》等。概括加列举式的如《意大利民法典》第834条和834条的规定，韩国《土地征用法》等。[31]例如：日本1951《土地收用法》第3条，将公共利益列举为51项条款，逐一加以规定。我国台湾地区现行土地法规定：“土地征收的目的有二：一为兴办公共事业，二为实施特殊的经济政策，但以法律为限。前者具体包括1.防备设备2.交通事业3.公用事业4.水利事业5.公共卫生6.行政机关、地方自治机关及其他公共建筑7.教育学术慈善事业8.其他由政府兴办以公共利益目的事业。”韩国1962《土地征用法》规定可以征收土地的事业有：国防、军事要求的；根据法律需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、煤气等建设事业；国家和地方政府需要修建的政府机关、工厂、研究所、公园、市场等建设是事业；国家地方政府指定的单位，以出租或出售为目的修建的住宅等建设事业。[32]我国民法学界起草的三部民法典草案，也都对公共利益的认定作了原则性规定，通识是：土地征收征用不得用于商业目的。特别值得一提的是，梁慧星教授的
物权法建议稿第
48条还对公共利益作了明确规定，“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业，环境保护、文化古迹级风景名胜的保护、公共水源及饮水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家规定的其他公共利益。”[33]
结合各国的规定和实践，笔者认为，对土地征收公共利益目的的认定可以参考如下标准：1.为了公共利益，可以收收必要的土地；2.允许征收土地公共事业是严格限制的，必须有法律依据，具体包括以下几个方面：(一)国防设施；(二)交通事业；(三)公用事业；(四)水利事业；(五)公共卫生；(六)政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；(七)教育学术及慈善事业；(八)旧城改造；(九)其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。[34]3.有权征收土地的单位，根据公益需要征收土地时，必须经过批准公用目的程序，并得到有关部门的批准。具体思路是：由申请人在项目批准和规划许可后向主管部门提出公用目的认定的申请，部门应当通过听证程序来作出决定。具体听证的程序可以参考
行政许可法的规定，听证结束后，组织听证的机关要严格按照听证的记录作出裁决。申请人和被申请人对于该裁决不服的，均可向法院提起行政诉讼。
