从上面的中外
宪法、
物权法的规定可以看出，公共利益是世界各国土地征收制度的基本要件之一，是为土地征收设置的一个制约限制条款。那么，究竟什么是公共利益？它是怎么对土地征收进行限制的？怎么样认定它？公共利益是土地征收的充分条件吗？公共利益的疆域又在哪里？为什么要求土地征收必须受制于公共利益？基于公共利益而进行土地征收就是最优路径吗？所有这些问题都是值得我们深思的。本文我们将尽力从公共利益的角度对土地征收进行一些检讨，力求对其有更加理性的认识。
一、公共利益的界定：一个土地征收检验模型的构建
“公共利益”是一个极其古老的词汇，不少学者曾进行过深入的探讨，但由于其内涵的模糊性和不可捉摸性，导致“何为公共利益，因非常抽象，可能人人言殊”，被有的学者认为是一个难以追问的“幽灵”，[5]布坎南则将其称为一座“崇高的圣杯”[6]。以至于一些理论学家认为给公共利益下一个明确的定义是不可能的。[7]不过，对“公共利益”的科学认定也并非绝不可能，本文试图尽力的打开这一症结，尝试对具体行政行为的内涵提供学术式的有限认知。
（一）公共利益的界定
公共利益，英文为“public interest”，按照《牛津高阶英汉双解词典》的解释，“public”意味着“公众的、与公众有关的”，或者是“为公众的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。[8]因此公共利益首先与共同体利益相关。[9]不过这个由单个公众以一定方式组成的共同体，与由单个个体组成的私人性质的共同体存在实质性差别。[10]共同体的性质和价值取向决定了共同体利益的性质。其次，公共利益意为“公众的或与公众有关的”，它与公众利益密切相关。再次，公共利益与中央或地方政府的供给相关。这是由政府的公共特性所决定的。此外，公共利益的本质属性表现为公共利益的客观性和社会共享性，并通过公共物品的提供实现外化。
不仅关于公共利益的理论学说异彩纷呈，在实践中对公共利益的认识和审查标准同样众说纷纭，其内涵也在随着时代的发展而不断变化。公共利益是一个“罗生门”式的概念。由于其“既极具抽象性，又是一种正面价值评断的概念，因此必须以一个变迁中之社会中的政治、经济、社会及文化等因素及事实，作为考量该价值的内容。”[11]
在法国，19世纪的公用观念和公产的建设不可分离，政府只是在进行公共工程建设时才使用行政征用。20世纪以后，社会生活发生了很大变化，行政征用成为行政机关经常采取的干预经济活动和社会活动的一种手段，公用的目的不再受公产、公共工程和公务观念的限制。行政法院在受理越权之诉、审查公用目的是否合法时，亦对公用目的采取了极宽泛的解释标准。只要行政征用行为具有公共利益性质，就被认为是合法的。如果行政机关在公共利益的掩饰下满足其他行政上的利益或个人利益时，如为了增加财政收入，这种征用被认为不合公共目的。[12]
根据德国基本法第14条第3款第1句，只有出于大众福址的目的才能征用。传统的征用目的只能出于特定的、具体的事业，后来德国对不同性质和种类的财产权的限制，采取了不同的条件和态度，基本上是坚持了一般公共利益的需要也可以成为征用的适法性目的。[13]在德国财产权保障的司法实践中，“公共福利”的原理包含着两方面的内容：一是为了调和性的共存而排除对他人自由的侵犯的原理，在此一般适用于作为人格自由所不可或缺的前提的财产权；二是为了连带性的共存而实现他人的自由，主要适用于其他的财产权。此外，公益征用的公益有其特殊性，必须是要有重大公益，才可以作为征用人民财产的理由。这样，原则上可以肯定国家的任务，皆可属于公益的范围，但是，一个征用行为，却需以人民财产权具体的损失为其代价，故其意义不同于一般意义上的公益，也就是说，是经过选择的、重大的、特别的公益，这就是征用应当遵守的比例性原则。
在美国，公共利益目的集中体现在对征用的“公共使用”的要求上。公共使用或公共使用目的也是正当行使征用权的必备要素。[14]美国出于公共利益目的的使用通常被称为“公共使用（public use）”。法院已对“公共使用”的含义进行了深入广泛的争论。[15]公共使用，作为出于公共（利益）目的的使用，是相对于私人使用的一个概念，什么是公共使用和什么是私人使用的问题是由法院来判定的。在做出这种决定的过程中，法院认定公共目的标准体现在如下方面：第一，该目的影响的是与个人相对应的共同体；第二，法律左右在征用后的财产使用；第三，由公共组织拥用财产所有权；第四，公共获取公共占有的利益，除了公共组织外没有人能够对该财产进行控制。[16]
