土地征收的公共利益解读 —— 一种检验反证的思路
沈开举;王红建
【全文】
导言：土地征收和公共利益的不解之缘
“不论现代或将来，土地是国家有限的宝贵资源，是国家活动不可缺少的基地。鉴于公共福利用地与其它土地利用具有密切联系，土地的价值具有人口、土地利用的动向、社会资本的投入和公共设施的完备，以及其它社会经济条件等公共利益有密切联系，并且有随其变动而变动的特征，故公共福利事业用地应该优先供给。”这是日本《土地基本法》的第一条规定，正是它为日本《土地收用法》的制定埋下了伏笔。也正是基于公共利益的国家优先权，土地征收成为了行政征收的重要类型，尤其是对于一个正在发展中的国家来说，这种征收方式运用得更是频繁。从渊源上看，行政征收产生于近代。在征收制度的创始时期以及其后相当长的一段时间内，行政征收的含义相当狭隘，往往仅限于国家为了公用而强制购买私人土地的行为。在美国，行政征收被称之为 “政府机构为取得私有财产，将其转作公共使用的固有权力，同时应就取得私产给予合理补偿。” [1]在英国，这种征收被称为强制购买。[2]在德国，此种征收形式被称为古典征收。[3]随着私人财产权解释的日益扩大和私权干预的加强，行政征收已不仅仅限于对土地等私人财产的征收，乃至对于私人财产的过度限制和影响，也被视为“行政征收”。土地征收作为行政征收最主要、最古老的一种，一般而言，是指国家为了公共利益的需要，依法取得、占有、使用或者其他影响私人土地权益的行为。[4]
土地是人类财富之母，是整个财产权利体系的基石。所以大凡明文规定财产征收的国家，与之相伴随的都有公共利益条款的限制。如：1789年法国《人与公民的权利宣言》第十七条规定：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”1919年德国魏玛
宪法规定：“所有权受
宪法的保障，其内容及其限度由法律定之。征用惟有为公共福利，且依法律方得为之。”并同时强调：“财产权负有义务。其行使必须同时有益于公共福利。”1949年西德《基本法》在第十四条财产、继承权条款和财产占取条款中规定：“1.财产权和继承权受到保障，它们的内容和限度将由法律决定。2.财产权伴随着社会责任，它的使用应服务于公共福利。3.仅出于公共福利才可征用。只可依照或遵循对补偿之种类和程度作出规定的法律进行征用。这种补偿应在公平地考虑公共利益和受影响之人士的利益的基础上确定。”1946年日本国宪法第二十九条则规定：“财产权不得侵犯；财产权的内容，应符合公共福利，以法律规定之。”荷兰王国1814年
宪法第
十三条第一款规定：“盖因公益所需而征用财产，须依照法律规定，并须事先保证给予充分补偿。”
我国现行
宪法也在第
十条规定了：“国家基于公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”全国人大常委第十一次会议《
关于修改＜中华人民共和国土地管理法＞的决定》亦对《
土地管理法》第
二条进行了修改。新近公布征求意见的《
物权法》（草案）第
49条规定：“为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人不动产或者动产，但应当按照国家规定给予补偿；国家没有规定的，应当给予合理补偿。”
