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然而，改革开放之初，行政机关的设置不健全、缺少必要的执行手段，从现实出发，不得不寻求行政以外法院的力量介入强制执行，以确保行政行为的内容得以实现。就当时的情况而言，公检法机关在某种意义上还具有专政机构的性质，因此由法院负责实施更具有权威性。我国现行行政强制执行模式，在形成之初，并不是从保障人权、监督行政机关依法行政的角度出发的。[9]但是，由法院的制度角色所决定，在客观上确实有利于人权的保护和对行政机关依法行政的监督。[10]但是，也必须清醒地看到，我国目前的执行体制中还存在着明显的缺陷，具体体现在以下几个方面：
第一，不利于提高行政效率。以法院为主导的强制执行模式，一方面由于大多数行政机关自身没有强制执行权，其作出的生效的具体行政行为必须申请人民法院强制执行，而申请人民法院强制执行，程序繁琐，时间冗长，难免导致一拖再拖，造成具体行政行为所确定的义务很难及时实现，从而大大影响行政效率。另一方面，大量的申请执行的行政案件也使法院不堪重负。[11]据有关资料显示，自1989年到1999年底10年间，人民法院接受行政机关申请执行其具体行政行为的案件和一审受案数相比，处于直线上升的趋势。并且，法院受理的非诉执行案件数远远多于行政一审受案数，如1998年全国一审受案数为98，463件，非诉执行案件数为其3.32倍。之后，1999年受理了356，117件非诉执行案件，裁定不予执行的5，906件，占总数的1.66%；自动履行243，211件，占68.30%；强制执行43，609件，占12.25%；执行和解20，221件，占5.68%；移送、终结和其他共43，170件，占12.12%。[12]
第二，大大损害了司法权权威 。我国现行强制执行模式将绝大部分行政强制执行权分配给人民法院，混淆了司法职能与行政职能，使司法与行政的角色错位，既浪费了有限的司法资源，又损害了司法权的本质。司法的内涵应当是“司法机关依法对争议所作的具有法的权威的裁判”， 其本质是“权威裁判”，换言之，人民法院始终扮演的是一个消极、中立且无偏私的裁判者的角色。然而，法院接受行政机关的申请去强制执行行政决定，这样“行政机关就成了裁判所，法院到成了行政机关，成了执行行政行为的机关”，这种司法与行政角色的严重错位、裁判与执行职能的严重颠倒制度，容易导致行政诉讼中的裁判不公与执行回转。其结果使得“法院对行政机关的支撑功能远远超过了监督功能”，“法院成了政府机关的执行部门，司法权与行政权又形成一股合力来对付行政相对人，实际上否定了行政诉讼制度存在的基础”，致使民告官的行政诉讼发生了令人担扰的变异。 [13]
三、法院在行政强制执行中的定位：规范层面的描述与比较
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