第二，地方自治是否为解决地方政府收费困境的宪政之道？在中国的古代文化中，“道”意指一种终极意义上的本体存在。例如《道德经》说：“道生一，一生二，二生三，三生万物。”“道”是推衍出世界万物的根源所在。因此，所谓的“宪政之道”，必然是指宪政的制度、理念乃是解决问题的根本之路。在闫海博士看来，地方自治是宪政之道。笔者对此不敢苟同：首先，与地方自治同作为宪政内容之一，单一制是否必然与财政分权制冲突？答案显然是否定的。事实上，国人囿于政治意识的束缚，多对单一制存在误解，认为单一制就是中央高度集权、地方对中央的绝对服从。实际上，“任何国家都有集权又同时有分权，只不过两者所占的比重各不相同。”[16]所以说，单一制并非是地方财政分权的根本障碍。其次，目前中国的地方自治尚停留在村级自治阶段，尚未在乡镇及更高级别的行政区域展开，这其中交织着历史、政治、文化等众多的因素，正如经济学家皮吉•B•穆斯格雷夫所言：“在一国之内及在国与国之间，决定政治边界的主要因素，并不是提高财政效率的考虑，而是政治与历史的力量。”[17]虽然随着市场经济的发展，政府也在不断的向社会放权，一些立法例如
行政许可法也确立了“小政府、大社会”的有限政府理念。然而，“小政府”的前提是要先有一个“大社会”，但在现实中一个“小政府”并不必然导致、伴随或等于有“大社会”。中国传统社会的政府显然很小，但是老百姓却只能属于一个个比今天更小的“社会”。如果一味强调小政府，即使在当代中国的现状下，弄不好也会出现“弱政府、小社会”。[18]地方自治在全国大范围的铺开，其态势不亚于一场革命，其成本是高昂的，其结果也是无预期的。要想实行地方自治，必然要突破现有的宪政体制，进行相应的政治试错，这将面临无法估量的政治风险。而闫海博士似乎认识到了这一点，他提出“自治化是公共物品的一条有效的运作方式，但是并不认为公共物品的自治化供给具有唯一性和补充性”。[19]这显然是对其逻辑不能自足所形成的诡辩论。因此，地方自治并非解决地方政府收费困境的宪政之道。
四、结语：事权与财权的合理划分
中国要想告别“收费政府”的拷问，地方政府收费制度的改革势在必行。财政分权体制若没有事权制度的配套，采用一种孤军深入的方式，其处境相当危险。要解决“一统就死、一分就乱”的恶性循环问题，关键要解决上级政府与下级政府之间信息不对称以及由此产生的监督问题。一般而言，越靠近民众的基层政府，其对公民的公共需求偏好的掌握势必比上级政府更加到位，而居民对基层政府的监督成本可能会越小。因此，按照“一级财权，一级事权”的原理，科学、合理的界定地方政府事权范围，最终达至一种帕累托最优的效果，显得尤为重要。英国学者巴斯特布尔（C.F.Bastable）对此提出了三条原则：一是受益原则。从受益与成本对称的角度来看，一项事权最好安排在于其受益范围最为相当的一级政府。即是说，如果提供的是全国性的公共产品，则应当由中央财政支出，反之则应由地方财政负担。二是行动原则。凡提供的政府公共服务在行动上要求全国一致，需要统一规划的，属于中央事权；如果需要因地制宜分别决策的，则属于地方事权。三是技术原则。凡政府活动或者公共工程，其范围广、规模大，需要高度技术才能完成的项目，其支出应当归中央财政。[20]这一见解很具启发性。而
宪法对中央政府与地方政府事权的划分是比较模糊的，在制定八二
宪法的时候，曾有委员提出像美国那样将中央与地方的职权规定得详细一些，但有人提出反对意见，认为“中央与地方的职权划分，这是一个大问题，在这方面我们还没有经验，还要经过很长的一段时间的实践，所以，规定得原则些为好。
宪法修改委员会最后采纳了这个意见。”[21]但时过境迁，在经历了二十年的改革之后，如何合理的界定二者之间的范围的条件已经成熟，这就需要全国人大常委会出台相应的
宪法解释，来给予最后的正当性解释。
