地方政府收费的宪政之维——兼与闫海博士商榷
李诗林
【摘要】地方政府收费问题牵涉到公民与国家之间的公法关系，纵向的行政分权、横向的行政监督问题，因此有必要从宪政角度来予以评述，而不能仅仅停留在技术层面。时下流行的“立法至上”模式是对法治的一种误读，《地方政府收费基本法》的出台应当缓行、慎行。从
宪法的条文、精神、立法背景等来看，尚推导不出地方自治的结论，地方自治也并非解决地方政府收费困境的宪政之道。解决地方政府收费问题的前提和关键在于如何在中央与地方之间合理划分事权，这需要出台相应的
宪法解释。
【关键词】地方政府收费；宪政；地方自治；事权
【全文】
地方政府收费是指地方政府机关及其授权单位基于某一特定事由向直接受益者或责任者收取成本补偿费用的经济活动。由于政府服务的不可或缺性，决定了收费的功能无法由税收来取代。闫海博士曾撰文《地方政府收费：一个宪政分析框架》，提出该问题应该上升到宪政的高度来认识，并对时下的地方政府收费制度进行了宪政评述，在此基础上，呼吁进行对地方政府收费制度进行宪政重构。笔者对闫海博士的许多观点颇有同感，但对其中部分观点亦有迷惑之处。在此，笔者不揣浅陋，特撰文与之进行商榷。
一、地方政府收费的宪政意义及其评述
在许多人看来，地方政府收费多为财政学、行政管理学所研究，将之放在宪法学的研究视野之下，似乎有夸大之嫌。例如杨之刚等人认为：“中国政府间财政关系属于行政关系而非宪政关系。”[①]但如果仅仅停留在一种技术的层面，而不上升到宪政的高度，是无法从根本上解决时下的收费制度紊乱的局面的。因为，在人类所有的制度和规则中，最重要的制度和规则就是
宪法、宪政。“宪政是制度中的重中之重。它是生成制度的制度，是规则的规则。是元制度，元规则。”“当宪政问题出现时，它对社会的损害要远非一般制度问题能比。”[②]地方政府收费牵涉到公民与政府、纵向行政分权、横向行政监督的关系。这些都有必要从宪政的高度来予以认识：
首先，地方政府收费涉及到公民与国家之间的公法关系。按照现代经济学原理，政府并非一个纯粹的政治统治部门，同时也是一个经济部门，有着自己的经济需求。政府为维系自身的运作，有必要通过公权力从社会中获取一部分资源归为己有。这种获取可以是无偿的，例如税收。也可为有偿的获取，例如收费，它提供的是“准公共产品”的形式，带有直接性、可视性特点。接受服务的对象多为特定的公民，例如驾照的申请者多为购车用户，因此，如果采用一种税收的形式来进行调控，对那些没有接受这些特殊服务的公民而言，没有正当性依据。目前，行政收费已经暴露出一系列的问题，以江苏为例，因为行政收费问题不规范，导致收费失控，为了躲避不合理收费，当地企业被迫开始向一些收费项目较少，政策鼓励较多的地区搬迁，这从一定程度上增加了企业运营成本和投资成本，恶化了投资环境。[③]
