然而，问题不止于此。为什么“气死不打官司”的老百姓忿而起诉却又忍气吞声地撤诉？为什么一些行政机关能够无所顾忌地压制原告？为什么行政系统需要并且能够上下动员，以对抗诉讼？这些牵涉社会结构的深层问题，恐怕不是或者不完全是树立司法权威就可以“迎刃而解”的。当公民的权利还缺乏基本的保障，社会对行政权从根本上还缺乏有效的约束机制，公民权利与行政权力之间就不可能形成真正的“对峙”。[52] 面对社会结构的整体“失衡”，[53]凭借司法机关的微弱之躯去匡扶，难免独木难支。何况，司法制度本身就浸沉在这个社会结构之中。在社会结构没有根本变化之前，司法能够获得多大的独立和权威是无法期待的，它只能“在夹缝中生存，在困厄中发展”。社会提供给行政诉讼制度的土壤并不肥沃，行政诉讼制度对于社会结构的改变所起的作用也极其有限。
行政诉讼法宣示了法治的理想，却无法成为我国宪政的出路。要走出行政诉讼的困境，除了司法制度自身的完善，还有赖于一个能够相对独立于国家权力的市民社会的成长，有赖于民主、宪政的完善。这是一个远远超出完善撤诉审查制度、乃至超出行政诉讼制度的课题。
从长远的眼光看，体现司法职权主义特征的行政诉讼撤诉审查制度是我国法治建设的特定阶段、特定情境的产物。人们对撤诉审查制度功能的期待，和对它失效的忧虑，都源于这特定阶段和特定情境。也许随着市民社会的发育和民主制度的健全，以及司法权威的加强，公民可以理直气壮地与行政机关抗衡，法院可以真正地行使撤诉审查的权力。但司法权威的加强更意味着法院可以大胆地判决被告败诉，从而原告可以指望和要求法院直接下判，而不是乞灵于法院的撤诉审查权。到了那一天，现行的撤诉审查制度的合理性是否将大大消退？
【注释】作者简介：北京大学法学院博士生。
论文写作过程中，得到最高法院行政庭蔡小雪法官、广西高院行政庭佟海霞法官、浙江省天台县法院周志强法官等的帮助。罗豪才老师、郑永流教授、范愉教授、赵正群教授以及学友宋功德、包万超和柯荣住对我的论文提出过意见。他们的部分观点已经吸收在修改稿中。谨此致谢。
对于其中的一些“失范”，冯象先生曾撰文评论。见《法学的理想与现实――兼评龚祥瑞主编〈法治的理想与现实〉》，《中国书评》总第3期。
例如，我国台湾地区行政诉讼准用的《
民事诉讼法》第
262条（1971年修正）规定：“原告于判决确定前得撤回诉之全部或一部。但被告已为本案之言辞辩护者，应得其同意。诉之撤回，应以书状为之。但在言辞辩论时，得以言辞为之。”《新编六法全书》，五南图书出版公司1984年修订版。法国和美国民事诉讼的撤诉制度与之大体相似。法国的情况，参见《法国新民事诉讼法典》，罗结珍译，中国法制出版社1999年版，第394－399条。美国的情况，可参见《美国联邦地区法院民事诉讼规则》，载白绿铉《美国民事诉讼法》，经济日报出版社1998年版。
见最高法院《
关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（1991年7月11日起施行）第
60条。最高法院《
关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2000年3月10日起施行）第
49条沿袭了上述规定。
一些学者从理论上区分撤诉申请权与批准权，认为原告只享有撤诉申请权，而批准权属于法院。参见姜世元、张晓明《行政诉讼中的撤诉》，《人民司法》1990年第5期。
黄杰主编《
行政诉讼法贯彻意见析解》，中国人民公安大学出版社1992年版，第111、112页。
姜明安《行政诉讼法学》，北京大学出版社1993年版，第164、165页。
《
民事诉讼法（试行）》第
114条规定：“宣判前，原告申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”最高法院《
关于贯彻执行〈民事诉讼法（试行）〉若干问题的意见》（1984年8月30日）第
46条补充规定：“原告申请撤诉后，经人民法院裁定不准撤诉的案件，如原告拒不到庭，可以比照民诉法第
一百一十二条规定的精神缺席判决。”《
民事诉讼法》第
131条沿袭了上述规定。最高法院《
关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（1992年7月14日）第
161条规定：“当事人申请撤诉或者依法可以按撤诉处理的案件，如果当事人有违反法律的行为需要依法处理的，人民法院可以不准撤诉或者不按撤诉处理。”
