图二：历年行政案件各种结案方式比率
立案数与撤诉率同步增长
“先收进来”容易“判出去”难，受理的案件中有相当一部分是法院难以下判的。超过司法能力的容量，“收进来”越多，“判出去”比率越少。(法院对于棘手案件迟迟不肯开庭和判决，甚至迟迟不肯立案，直到原告撤诉。“某高院反映，从三个案件的案卷中发现，原告申请撤诉的日期比立案日期还早。”甘文（最高法院行政庭）《我国行政诉讼制度发展进程调查报告》，载应松年、袁曙宏主编《走向法治政府：依法行政理论研究与实证调查》，法律出版社2001年。原告一般不会起诉后立即撤诉，而是经过了一段时间，经历了几番曲折，百般无奈才撤诉。法院立案期限依法为7天。过了立案期限而未予立案，可见法院在受理上的犹豫；本来没有立案而在原告申请撤诉后却予立案，反映了法院争立案数的急切。) 以判决形式结案（包括判决维持和判决撤销、变更）的比率不断下滑，1995年以后一直徘徊在30％左右，1997年跌入27.4%的低谷。无法下判的案件只好以其它方式消化（例如驳回起诉、终结审理），其中动员原告撤诉是一种常用方式。撤诉率的增长异常瞩目，1995年以后撤诉率竟高达50％以上。
减低撤诉率
撤诉率高的现象引起高层司法机关的警惕。最高法院主管行政审判的副院长在法院系统内部会议的讲话中多次指出撤诉率偏高，在原则赞同“协调解决”的同时，强调，该判决的就要大胆判决，不能无原则动员撤诉。[48]大约1995年后，一些法院领导的讲话和法院的工作报告频频提到撤诉率过高的问题。[49]为降低撤诉率，一场新的行动在各地开始了。一些地方在考核中把撤诉率作为一项指标。某省高级法院介绍“解决撤诉率偏高”的经验时说：
省院于97年初专门发文，严格要求各地法院尤其是基层法院行政案件撤诉结案率不得超过30％，并将此作为评选‘行政审判群众满意法院’和‘群众满意行政法官’的重要条件……目前我省法院一审行政案件撤诉结案率已由97年的48％下降到98年的26％，99年（9月份前）一审行政案件撤诉结案率为28％。[50]
尽管在我看到的材料中，介绍解决撤诉率问题经验的并不多，但上述做法估计是有一定典型性的。1998年以后撤诉率出现较大幅度的回落，以判决形式结案略微上升，可以合理地解释为降低撤诉率的司法政策的作用。
撤诉率降低后的副作用
司法政策似乎起了作用。但如果注意到另外两个变化，我们可能就不会太乐观。一是撤诉的门关小以后，驳回起诉、终结审理等其它结案方式的门被挤大了，而判决结案并没有如愿望的那样显著增加。二是，受案数似乎受到影响。2000年受案数下降的原因是多方面的：1）1999年10月1日起施行的《
行政复议法》在个别领域排除了行政诉讼，[51]改进后的行政复议制度化解了更多行政争议（这一点尚待实证研究）；2）一些法院改变了统计方式，不再把集团诉讼按原告人数拆分统计；3）1999年底各地法院普遍实行“立审分离”后，立案庭（立案室）不熟悉法律，将本应受理的案件拒之门外。即使如此，考虑到前几年受案数迅猛增长的势头，1999年受案数停滞不长本身就是值得重视的信号，而它是不能用前几条原因满意地解释的。所以，纵使上述解释成立，我们仍然不能排除如下原因： 由于法院不能象以前那样大规模地利用动员原告撤诉来解决棘手案件，法院回旋余地变小，处理难度增大，于是重新操起不予受理的套路，遇到棘手案件干脆拒之门外，或者向驳回起诉、终结审理等方式转移，草草收场。尤其是驳回起诉的案件，既可统计在受案数、结案数中，又比较“省事”，对面临立案数和撤诉率双重压力的法院真可谓一举两得。
通过上述受案数、结案数与撤诉率消长关系的分析，可以看出，在行政诉讼制度环境没有根本改观的情况下，司法独立性和权威性不足，司法能力有限，法院常常把撤诉（动员撤诉）作为个案处理遇到困境时的对策。作为高层司法机关以及关注法律实践的行政法官，强调“从法院自身找原因”，要求或者呼吁各级法院“严格执法”，自然有其积极意义。高层司法机关的司法政策对地方法院的受案数、撤诉率等问题能够起到一定影响，但常常“摁下葫芦浮起瓢”，难以从整体上有根本改观；即使采取行政性的手段，也难以有真正重大的收效。在行政诉讼执法环境没有根本改变的情况下，行政诉讼制度的实际功能必然是有限的。
六 尾论
行政诉讼法构造了一幅个人和政府对簿公堂、共同接受法院裁决的法治图景。通过个案诉讼，在法律秩序内部制造了个人与政府的紧张关系，郑重地提出行政行为合法性的问题；法院对行政行为合法性的裁决，尤其是对行政违法的宣告，将能够促进行政机关依法行政和行政法律体系的完善。但是，我们看到，现实中，这种紧张关系往往不是以法院的判决而告终，而是随着原告的撤诉而消解。“非正常撤诉”不但使原告的合法利益未能得到保护，诉讼个案对推动行政法治进程可能的贡献也因此化为乌有。撤诉审查制度在中国的现实中遭到的挫败，反映了行政诉讼制度面临的整体困境。
从前面的分析中，我们也许很自然地得出结论：司法权威的缺失是撤诉审查制度失效的关键原因；要使法院能够真正行使撤诉审查的权力，必须保障法院的独立。舍此，撤诉审查和行政诉讼就无从谈起。
