从图一可以看到，各年行政案件的受案数和结案数基本持平（在图上两条折线几乎重合，这也意味着我们可以用“案件数”来笼统地称呼受案数和结案数），而撤诉率与案件数总体上一同增长。前一点不难理解；而后一点则需追究，因为“正常”情况下，案件总量增长，撤诉案件绝对数随之增长，但撤诉率不会有大的波动。进一步的观察看到：1）从1990年到1991年，行政案件成倍增长，但撤诉率基本不变。2）从1991年到1993年，行政案件受案数停滞不前，而撤诉率稳步上升。3）1994年以后，尤其是1995年以后，受案数迅猛增长，撤诉率也不断攀升，至1997年达到高峰。4）1998年后，撤诉率出现较大幅度下降，同时出现其它变化：一是行政案件的受案数停止了上升势头，2000年出现大幅度下滑；二是，与判决形式结案相比，驳回起诉、终结审理等其它结案方式上升更多（见图二）。
下面我将用地方法院对司法政策的应对来解释上述现象。我的基本预设是，地方法院面临地方政府和上级法院的双重压力，其中尤其严重受制于地方政府；地方法院依法裁决行政争议、保护公民权利的实际能力――我称之为“司法能力”――非常有限，但又不能不对上级法院的要求有所响应。两种力量的较量导致案件数和撤诉率的消长变化。
低水平上的案件数和撤诉率
1991年案件成倍增长，显然主要是由于1990年10月起施行的《
行政诉讼法》扩大了法院受案范围。但为什么这一时期撤诉率没有显著增长呢？也许下述事实能够说明一些问题：这一时期案件数量并没有如立法者原先预期的那样“暴涨”，而以后几年，关于受案范围的法律没有根本性变化，法院的受案数量却增长了几倍。这也许可以部分地归因于“老百姓”行政诉讼法律知识的普及和观念的更新，但更可能是（至少不能排除），《
行政诉讼法》施行初期，大量棘手的案件一开始就被法院拒之门外。法院在受理案件时留有余地，“审不了”的不受理，而只受理比较有把握的案件，就不会因为难以下判而不得不依靠撤诉（特别是动员原告撤诉）解决。
广辟案源，上立案数
《
行政诉讼法》施行后两、三年中，行政案件受案数一直在1991年的水平上挣扎。一些基层法院全年没有一起行政案件，行政庭门可罗雀，有些地方让行政庭审理别的案件，个别法院甚至把设立不久的行政庭撤销了。这种状况危及新生的行政诉讼制度的整体合法性，也危及正在形成的一个职业群体――行政法官――的地位。“行政案件少”在法院系统内引起普遍重视，从最高法院到地方法院的各种报告和领导讲话中，纷纷要求“大胆受案”、“广辟案源”。在1993年10月最高法院召开的“第二次全国法院行政审判工作会议”上，主管副院长指出“目前有些地方行政案件少……其中一个重要原因是有相当一部分案件法院应当受理而没有受理”，“这个问题需要引起我们的高度重视”，“必须采取有力措施予以解决”，为此，要求各级法院“积极大胆地依法受案，尽快解决行政诉讼告状难的问题”。[38]一些地方高、中级法院的领导人也强调“是否积极大胆受案就成为当前行政审判能否坚持严肃执法的首要标志，是否打开工作局面的集中体现”，[39]“要纠正先审查实体后决定是否立案的错误做法”。[40]在制度运作上各地也采取了许多措施，[41]最值得注意的是，不少地方层层下指标，定立案数。[42]
湖南省自1992年以来先后在全省法院系统开展行政审判工作“双文明”对口考核和基层法院“双百件”竞赛活动。[43]其中以怀化市中级法院最为出色。该院倡导“一把手”管行政审判，并一度开展“争先创优竞赛活动”，作为激励机制：
按辖区面积和人口，下达每个基层法院的基本案件任务数，采用百分制分项目计分，对超额完成任务的给予加分， 完不成任务的按比例减分，对获得第一名的授予“流动红旗”，前三名的通报表彰，连续三年进入先进行列的记集体三等功，并作为主管领导、庭长晋升的条件。中院还将评比结果抄送各县市区委、人大、政法委及有关部门，作为法官的考评依据。[44]
河南是全国行政诉讼大省，10年受案10.6万余件，约占全国的六分之一。该省于1996年4月召开全省法院行政审判工作会议：
除各中院的院长、行政庭长和1995年行政诉讼、非诉行政案件收案‘双超百’的23个基层法院的一把手和三个大力支持行政审判工作的县委书记参加会议外（以资鼓励先进！），我们还让行政诉讼案件收案不足10件的14个基层法院的一把手参加会议（鞭策后进！）。在省院会议上，李道民院长（针对各地收案差距悬殊的状况），要求每个法院的领导都要认真查找一下原因，关键是从法院内部、从领导自身找原因；要认真反思一下，自己思想是否解放，是不是真正重视行政审判工作。[45]
一时间，“上立案数”成了行政审判的最强音和各地法院行政审判工作的首要目标。一些地方法院转变观念和做法，有的“找米下锅”，[46]有的把共同诉讼、集团诉讼案件按原告数量拆成多个分别立案，也有的确实属于法院顶着压力、大胆立案的；但最便捷也最经常的办法，就是一有当事人起诉，“先收进来再说”。北京市海淀区法院介绍“积极收案，努力开拓案源”的经验：“在立审分离制度施行后，我们……对是否属于行政案件一时拿不准的，采取先收案，再在审理中确定的办法，确保了行政案件的案源。”[47]这些“抓立案”措施和努力的成效，反映到统计上，就是行政案件受案数量迅猛增长。
