对被告来说，判决往往意味着败诉，能够争取原告撤诉，当然是圆满的结果。根据这位法官的估计，行政行为被告上法庭的，“可以说十之八、九都有问题”。 (“根据抽样调查，其中大部分撤诉案件如果交付审判，行政机关将败诉。只有很少部分是原告确实自认无理才撤诉。在撤诉的大多数案件中，并非原告的真实意思表示，而是出于各种顾虑和压力。”陈有西《对行政诉讼困境的宏观思考》，《行政法学研究》1993年第4期。) 被告唯恐甚至清楚其行政行为经不起法律的检验，所以不愿在公堂上与原告一争短长，而是千方百计争取原告撤诉。至于具体手段，将视原告实力和案件情势，或威逼，或利诱，或者疏通法院。当事关全局而被告自己不足说服法院时，一个更高级别、更大权力的党政领导便可能出面与法院“打招呼”。
法院
在通过限制撤诉以保护原告利益的制度设计中，法院无疑是关键的一环，全部的希望都投注在法院身上。
作为一个职业群体和一个肩负特殊职责的机关，我们可以假定他们（它）主观上倾向于秉公办事。可是，即使法官不忍看到原告受屈而决心抱打不平，还有一个实力的问题。当法官裁定不准许撤诉时，他已经不是一个中立的裁判者，而是一个追诉者。而面临行政机关这一强大的对手，法院常常自感力不从心。在行政诉讼管辖制度下，绝大多数案件是由被告所在地（被告领地！）的基层法院管辖。一个县法院里的被告除了乡镇政府、县政府部门，还可能包括县政府、市政府及其部门和省政府的部门。[31]法院面对的往往不是一个机关，而一个系统――一个以被告为中心，由利害关系编织而成的、范围不一的党政部门组成的系统。法院人、财、物均受制于这个系统，[32]连二审法院也可能无法超脱于系统之外。行政审判但求“不捅漏子”、“不添乱子”，哪有力量“多管闲事”？一位法官讲述了他的经验：“不准许撤诉？想都不用想！法院不愿与行政机关搞僵。真不让撤，法院四面楚歌，行政审判也开展不开。”[33]无论从收案数还是原告胜诉率讲，这个县行政审判应属全国先进，但在撤诉审查上并不比人家立场坚定。
对于受屈的原告，法院爱莫能助，而当行政机关以公共利益为代价作出让步乃至交易，原告申请撤诉时，法院往往还是无所作为。例如：
农民胡某，全家仅5口人，已有4间房屋，由于做生意赚了钱，通过不正当途径，获得建房证，在承包地上建起5间占地200平方米的新房。县土地管理局得知这一情况，作出拆除违章房屋的决定。胡某认为处罚太重，向法院起诉。诉讼中，被告提出，可以撤销原处罚决定，不拆新房，但要求胡某拆除旧房。胡某认为这样合算，遂申请撤诉。[34]
原告违法，行政机关的处理也有问题，原、被告在诉讼过程中互相妥协，各得其所。一个愿意撤诉，另一个更希望撤诉，法院硬是不准，不免自讨没趣，两头得罪。
法院不仅容忍原告撤诉，甚至动员原告撤诉。法院可能劝说行政机关作些让步，作为原告撤诉的条件；也可能在行政机关没有任何让步的情况下，陈明利害，告以“不撤诉也只能败诉”的结果，劝诱原告撤诉；有甚者还向原告许诺“只要你肯撤诉，我把全部诉讼费退还给你”。[35]为了规避行政诉讼不适用调解的规定，法院内部通常称之为“协调处理”，实质则是没有调解书的调解。
“协调处理”在行政诉讼中相当盛行。当行政行为明显违法，而行政机关权大气粗，或者案件在当地具有全局性而引起领导关注的，情况尤其如此。
有的行政机关败诉后对法院有意见，并利用行政职权卡法院和办案人员，“你要经费我不拨，你要建房我不批”；有的行政案件属于计划生育、城市规划拆迁等“热点”案件，法院怕踩“高压线”，吃不了兜着走；有的则是党委领导出面干预，法院得罪不起。于是行政审判人员反过来规劝原告撤诉。[36]
一位法官告诉我:“在我们县，凡是县委领导打招呼的，没有一个是判决（结案）的。”这位法官还讲述了一个正在审理的、在当地轰动的案件：“（如果）判决，政府肯定败诉，但这个案子影响大，肯定协调处理。”[37]
法院动员原告撤诉，不管是因为“顶不住压力”，还是为了“搞好与行政机关的关系”，抑或“怕社会影响不好”，都可以看作身处夹缝中的法院在左右为难的情况下，以“撤”为上，争取回旋余地的策略。设立撤诉审查制度本来是以解决行政诉讼中原、被告地位悬殊引起的权利保护问题为宗旨，可是一个自身不保的泥菩萨怎能保佑人家？一个处处受制于人的法院怎能充任监督者？
综上所述，我国行政诉讼中撤诉率高的真正原因在于当前行政诉讼缺乏良好的制度环境，行政权缺乏制约，原告缺乏基本的安全，法院缺乏独立性和权威性。撤诉是原告、被告和法院“合谋”中止诉讼。结果是，作为原告的公民、法人或者其他组织的权利无法通过行政诉讼得到理想的保护，限制撤诉的法律规定被弃置或规避。
五 司法政策与撤诉率
前面的分析没有考虑高层司法机关的因素。实际上，高层司法机关为推动行政诉讼的实施，采取了多种措施，对行政诉讼实践产生了一定影响。为了更全面地显示司法政策与撤诉率的关系，我将选择一个更广的视角，考察司法政策对行政案件收案、结案情况，以及包括撤诉在内的各种结案方式的影响。
图一：历年案件数与撤诉率
