多么共同的关注！多么一致的立场！
单从本文提到的文章的数量来看，行政法官们对《
行政诉讼法》有关撤诉的规定并非懵懂无知，也非理解分歧，或者完全置之脑后。相反，一些心领神会《
行政诉讼法》精神的法官对现状充满忧虑，并表达了严格执行法律的愿望。我们完全可以相信作者的真诚，可是，如果联系到这些文章的作者几乎都是法官，就出现了一个耐人寻味的悖论：面对法律规定，身为法官的作者们信誓旦旦地表示、呼吁要加强对撤诉申请的审查；而面对现实，恐怕连这些文章的作者在内的法官们都对撤诉申请“来者不拒”（否则也不至于没有几起不准许撤诉的事例）。
展现在我们面前的是制度与现实之间的巨大反差。单纯从数字上考量，民事诉讼中撤诉率和调解率相当高，[23]民事撤诉和调解危害公共利益的也不是没有，但并没有出现对撤诉审查的广泛忧虑。相形之下，对行政诉讼撤诉问题的广泛忧虑，既印证了人们为平衡行政诉讼中原、被告实力差距而对撤诉审查功能的期待，更说明撤诉审查的窘况和期待的失落。
四 原告、被告与法院的博弈
面对撤诉制度存在的问题，我们也许不应一味地强调法官严格执法，或者苛责法官没有依法审查撤诉申请，而是冷静地剖析和反思。下面我将从探究行政诉讼过程中原告、被告和法院三方在具体情境中的立场和处境入手，分析撤诉制度失效的原因。
原告
立法者似乎相信，原告可能势单力薄，而如果加上法院的砝码，就足以与行政机关抗衡。所以，在原告有理的情况下，法院有必要鼓励乃至强迫原告坚持诉讼，一告到底。但问题是，法院能否真正代表和保护原告利益呢？
假如原告认识到绝无胜诉希望而申请撤诉（但不一定原告没有道理），法院自然谈不上不准许撤诉。又假如原告具有非同寻常的“能量”，能够压服行政机关，自然也不必求助于法院的撤诉审查，甚至根本不需要以诉讼来解决。而当行政机关的行为明显违法，原告申请撤诉明显是受到威胁的结果，法院拔刀相助，不允许原告撤诉是否对原告一定是最有利的呢？
某县土地局对刘某申报手续不全建房处以罚款，刘某到法院提起行政诉讼后，该土地局有关人员对刘某说：“你告吧，我们可以找个理由把你盖的房子扒了。”刘某一下子心里没了底，就申请撤诉了。[24]
诉讼能够有效解决 争端，前提是各方和平、理性 地对待诉讼，尊重对方的基本权利。可是，如果一方不讲fair play，那么，就剩下赤裸裸的实力的较量。多数情况下，行政诉讼显然是一场实力过于悬殊的较量。这不仅因为原告手无寸柄，而被告掌握着行政权力，更因为被告可能滥用行政权力。
张某因打架被公安机关拘留15天。张某向法院起诉，请求撤销公安机关的处罚裁定。这是该市的首起治安行政案件。 市公安局长认为，张某起诉会影响公安局的威信，遂传唤张某，警告其如不撤回起诉，将对其作出收审的决定。原告没有撤诉，法院裁定撤销了公安机关的裁决。之后，一裁公安机关再次作出拘留10天的裁决。张某提起复议，二裁公安机关为防止其再次起诉，作出了收审的决定。[25]
这种血泪教训当然是极端的例子，但其影响远远超出个案当事人。(公安局将原告杨文平从法庭上带走。参见《北京青年报》1994年6月16日。)从各种媒体报道和调查报告中，我们多次看到“民告官”遇到“赢一阵子、输一辈子” 的惨痛事例。这一点在以下情况下尤为明显：一是被诉行政机关握有“生杀大权”，如上例中的公安机关；二是被告经常性地“管着”原告（如税务机关），而非一次性交易（如土地权属纠纷的行政裁决）。[26]
由于完善对行政权的监督非一时之功，更不是个案诉讼所能够解决，原告不难感受到行政权的随时威胁。法院即使能够保护一时，却不能保护一世。原告如果能够通过诉讼逼行政机关作些让步，可能已是上上大吉，要想彻底翻案，反而可能遭“秋后算帐”。所以，原告申请撤诉，不管是有利可图的，还是委屈求全的，对他而言，都是基于现实的利害考虑而作的理性选择。至于诉讼以哪种形式结案，通常不是原告所关心的。法院横加干预，硬不让撤，可能不是原告所愿的。正因为这样，才有原告申请撤诉不被准许，结果原告拒不出庭的尴尬局面[27]。
被告
虽然在我国的法律程序里，撤诉是原告（申请）和法院（审查）的事，没有被告的参与[28]，但在现实运作中，处处可以看到被告的庞大身影。两位学者分析指出：“无论是原告迫于压力的撤诉，还是法院动员原告撤诉，都是因为惧怕手中掌握着各种资源支配权，各种事项决定权的行政机关。”[29]
在行政诉讼制度实行之初，很多行政官员对于“当被告”有情绪上的抵触，败诉更被看成有损“面子”、影响“威信”，所以千方百计不当被告。行政诉讼制度施行10余年后的今天，类似状况虽然逐渐减少，但仍有耳闻。而更多的是，行政机关追求撤诉是担心败诉的实际后果。败诉后往往“工作不好开展”，尤其是当同类行政违法太多时，有可能一动百摇。有些情况下，败诉将损害行政机关的实际利益（如罚没收入）。此外，行政官司输赢事关行政绩效评价。一位法官告诉我：“现在一些地方搞‘依法治理’，要统计行政案件的败诉率，甚至实行行政审判‘一票否决’，一个案件败诉就评不上先进。而原告撤诉，则不认为（行政行为）违法。”[30]
