这样一个以保护原告利益为重点、具有浓重职权主义色彩的限制撤诉制度，不但与国外普遍奉行的当事人主义的诉讼模式大相径庭，也显示出与我国民事诉讼制度的差别。尽管《
行政诉讼法》关于撤诉的规定与1982年的《
民事诉讼法（试行）》的相关规定从法条字面上看并无二致，[7]民事诉讼法学教科书同样要求撤诉必须符合法律的规定，[8]一些行政法学者和实务部门的专家仍把它看作我国行政诉讼制度的“特征”，强调行政诉讼中对撤诉申请的审查应当更严格[9]。虽然一些学者用行政行为的法律特性（公益性、不可交易性等）来解释，但背后主要原因，仍不外是当事人实际诉讼地位的不平等，原告需要特殊的保护。这一具有浓重的职权主义色彩的制度安排，体现了在我国行政法治初创的特定情境下，对于原告实际处境的关怀和对法院职能的期待。
二 法律被虚置
立法要求法院对撤诉申请从严把关，现实中撤诉之多却超乎预料。
从表中看到，《
行政诉讼法》施行后（这意味着要求法院对撤诉进行审查的规定生效），全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3，最高时达到57.3%！从一些行政法官的报告中，我们看到个别地区的撤诉率竟然一度高达81.7%！[10]与《
行政诉讼法》施行前比较，行政案件的撤诉率非但没有降低，反而在长达8年的时间内稳步上升，居高不下（1998年后有所回落，但仍高于《
行政诉讼法》施行前）。实在看不出法律规定起了什么实际作用。
表一：全国一审行政案件受案、结案情况（1987－2000）[11]
更能说明问题的是，《
行政诉讼法》施行至今，几乎没有哪个法院在审查撤诉申请后作出过不准许撤诉的裁定。在我见到的讨论行政案件撤诉现象的文章中，没有一篇提到哪怕一个不准许撤诉的实例。我曾经就这个问题询问过最高法院和几个高级、中级法院行政庭的多位资深法官，他们有的告诉我没有听说过；有的说该省（自治区、直辖市）似乎曾有过一、两个或者几个，但都说肯定很稀罕。
诚然，如果抽象地谈论，法院准许或者不准许撤诉都是行使撤诉审查权的结果。但只要看看撤诉案件中原告的实际处境就知道不是那么一回事。在统计上，原告撤诉被分为“原告自愿申请撤诉”和“被告撤销或者改变被诉行政行为后原告申请撤诉”两类。如果说后一类算原告“实际上打赢官司”，前一类则通常意味着原告没得一点好处。从上表可以看到，自1993年有相应统计以来，“原告自愿申请撤诉”占撤诉案件的比例年年都在50％以上，并有上升趋势。
可见，法院对行政案件撤诉申请的审查权完全虚置，《
行政诉讼法》限制撤诉的立法意图完全落空。
三 忧虑和呼吁
早在《
行政诉讼法》颁布后、施行前，行政诉讼中撤诉率高的现象就被人注意到了。[12]此后，不断有文章对行政诉讼中的撤诉现象表现出关切。[13] 这些出自实务部门的文章，大多以行政审判经验或者一省一市的统计数字为据，指出行政审判中撤诉率高的现象，然后分析原因，寻找对策。
论者通常把原告撤诉的情形区分为“正常撤诉”与“非正常撤诉”。所谓“非正常撤诉”，其共同特点是：原告对被诉具体行政行为并非没有异议；原告撤诉也非心甘情愿，而是受外力影响；撤诉时原告权益未得到保护；法院对原告的撤诉申请“绿灯放行”。[14]大多数文章还指出，法院不但疏于审查原告的撤诉申请，往往还自己动员原告撤诉。[15] “从实质上说，非正常撤诉是行政诉权受阻的具体表现。”[16]
几乎所有的作者都指出法院没有把好关是一个重要原因。而讨论应对措施时，几乎所有的作者都呼吁法院加强对撤诉申请的审查，对不符合撤诉条件的申请坚决不予准许：
● 诉讼期间，原告申请撤诉，法院应对原告申请撤诉的原因加以审查。如其原因不当，有悖于行政诉讼的目的，法院不应予以准许。[17]
● （要）明确审判权的作用，不能凡当事人申请即视为撤诉，要依照法定条件审查后，方能决定是否准许。[18]
● 对原告撤诉行为的监督审查，是法院的执法活动之一，必须严格依法运用对撤诉请求的批准权。[19]
● 对行政诉讼中撤诉多的现象……应当在认真解决存在问题的基础上，认真审查行政管理相对人的撤诉申请，从严把握撤诉条件，使其发挥出应有的积极作用。[20]
● 严肃执法，不搞“变相调解”，认真审理撤诉申请，驳回不当撤诉。[21]
● 要严格审查撤诉申请，准确适用撤诉方式。……对由于被告及其工作人员的压制、诱劝、威吓、打击报复等外力造成的“申请撤诉”，应认定为违反撤诉的自愿原则，依法不准原告撤回起诉……如果被告的具体行政行为违法，应依法不准许原告撤诉……对原告为达到规避法律制裁而申请撤诉和被告为了达到息诉而超越法律减轻对原告的行政处罚，从而诱使原告申请撤诉的，应依法不准原告撤诉……[22]
