行政诉讼撤诉考
何海波
【关键词】行政诉讼；撤诉；司法独立；法治
【全文】
目录
一 用心良苦的法律规定
二 法律被虚置
三 忧虑和呼吁
四 原告、被告与法院的博弈
五 司法政策与撤诉率
六 尾论
作为部门法律，《
行政诉讼法》承载了异常厚重的法治理想，其实施状况是一个倍受关注的问题。除了数量不匪的法院工作报告和调研文章，龚祥瑞主编的《法治的理想与现实》曾对此做过专门的调研。这可能是当代中国唯一的一次对一部法律的实施状况的系统调研。虽然它不是无可挑剔，[1]但这种举动本身就显示了对行政诉讼制度的强烈关注。本文将选择撤诉审查这一行政诉讼具体制度为窗口，透过立法意图与实施现状的巨大反差，运用统计数字、二手材料以及个别访谈，展示和分析行政诉讼制度面临的困境，揭示当前中国行政法治的基本命运。
一 用心良苦的法律规定
按照现代司法的一般原理，司法机关应是一个中立的、被动的裁判者（只解决提交到它面前的纠纷），而不是主动的追诉者（去监督当事人、纠察违法）。与之相应的是当事人在诉讼中的处分自愿原则。原告原则上可以自由撤诉，除为防止其滥用诉权、侵害被告的正当利益，法院不对原告的撤诉申请主动进行实质审查。[2]我国的行政诉讼制度自有章法。
《
行政诉讼法》第
51条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”除了该条规定的原告明示申请撤诉的两种情形外，还有根据原告的行为推定其撤诉的，即《
行政诉讼法》第
48条规定的“经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉”。对此，人民法院照样可以根据情况裁定准许或者不准许撤诉。在上述三种情形下，“人民法院裁定不准许撤诉，如果原告仍拒不到庭的”，依照最高法院司法解释的规定，可以缺席判决。[3]
与一些其他国家和地区相比，我国《
行政诉讼法》和相关的司法解释都没有规定原告撤诉的法定情形（例如，在被告作出实体性的答辩前，原告有权撤诉），相反，强调了撤诉一律需经法院裁定准许才能实现。[4]如果法院不准许撤诉，不管原告是否愿意，也不管被告是否同意撤诉，诉讼都将进行下去。那么，法院根据什么决定准许或者不准许撤诉？《
行政诉讼法》对撤诉的限制出于什么目的？从一些参与过《
行政诉讼法》起草的学者以及实务部门的专家口中，我们可以蠡测撤诉审查的标准和目的。
由最高法院行政庭法官编写的《行政诉讼诉讼贯彻意见析解》在阐述一条司法解释的理由时，否定了原告可以处分自己诉权的观点。除了撤诉申请的形式（书面）和时限（在庭审结束前）外，作者指出了准予撤诉的两条实质标准：
……第二，申请撤诉必须是原告真正自愿，对于别人强加违心同意的，人民法院不能裁定准予撤诉……第四，申请撤诉必须在法律允许的范围内，不得损害国家利益、公共利益及他人的合法权益。对于不符合上述四个条件中的任何一条的，人民法院都不应该裁定准许撤诉。[5]
一位学者具体地描绘了撤诉可能损害国家利益或者原告利益的诸种情形，认为法院在行政诉讼中既要防止被告规避法律，也要防止原告规避法律：
……第二种情形的撤诉（指被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的），被告规避法律的可能性较大；他们可能以牺牲国家社会利益换得原告的撤诉，也可能通过压制、威胁、欺骗原告，对具体行政行为作无关痛痒的改动，来迫使或者诱使原告撤诉。第三种情形的撤诉（指经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭，视为申请撤诉的），原告规避法律的可能性较大；他们可能感觉到自己理亏，败诉结局已定，就故意不出庭，以逃避败诉责任。撤诉如属于这些情形，人民法院应裁定不予准许。[6]
可见，法院对原告撤诉申请除了程序审查，还要进行实体审查，包括原告申请撤诉是否自愿，被诉行政行为或者变更后的行政行为是否合法。审查和限制撤诉的目的是双重的，既要保护公民权利不受行政机关违法行为的损害，又要保护公共利益不受原告或者被告违法行为的损害。由此，法院除了裁判纠纷，还肩负着纠察违法行为、维护行政法律秩序的职责。只要当事人违法，一旦上了法院，都休想逃脱，不管它损害的是原告利益还是公共利益。
需要指出的是，上述“两点论”的阐述可能掩盖了撤诉审查立法意图的重点。从性质上讲，行政行为具有公定力，原告撤诉就意味着被诉行政行为效力不再受质疑，所以撤诉行为本身并不会损害社会利益，也不存在原告“逃避制裁”的问题。再联系《
行政诉讼法》的立法背景，恐怕所有的人都意识到行政诉讼制度运转的潜在危机：原告在行政诉讼中势单力薄，一旦受胁迫而撤诉，行政诉讼就无法进行，
行政诉讼法关于保护原告权利、监督行政行为的立法宗旨就无从谈起。为此，需要通过第三方（法院）的干预来平衡原、被告实力差距，从而保障行政诉讼进行下去。所以，限制撤诉的主要目的应当理解为保护原告利益。
