中国金融反垄断执法机构设置浅析
杨小平;李震
【全文】
一 通存通兑遭冷遇引发的思考
2007年11月19日，全国范围内小额支付系统跨行通存通兑业务正式运营。此项原旨在方便金融消费者、提高金融运行效率、整合金融资源、缓解银行排队压力的惠民举措在经过一年多的精心准备后却遭市场寒流。缘何以储户为代表的金融消费者对通存通兑业务的启动反应平平，部分地区通存通兑业务甚至由于无人问津而在运营不到两个月的时间即被叫停，而中国光大银行更是在此业务仅推出10天后就自行撤销？根据国内部分网站和报刊的调查来看，“高费率”即是症结。
就通存通兑业务在北京14家银行开通第一天来看，费率引发了公众诸多质疑。占市场主导地位的工、农、中、建等四大国有商业银行的费率均按每笔金额的1%收取，而其他股份制商业银行则不等，有按1%的，有按5‰的，也有按3‰的。在如此高的费率下，“以人为本”架构通存通兑支付结算网络的初衷经过银行业金融机构的“传导”而最终难以顺利实现。更为甚者，在业务启动不到一周内，便有律师直接向国家发展与改革委员会和银行业监督管理委员会上书质疑通存通兑费率的合法性；而2007年12月28日，中国消费者协会有关人士指出，“银行向消费者收取通存通兑费用是违法行为。”
就费率确定而言，有关部门曾明确表示，费率确定是商业行为，应自行确定。尽管至今仍无证据能充分证明各银行就通存通兑费率曾“达成一致”，但此次高费率问题终将引发社会各界更多深层思考。在全球化、科技化、市场化和监管弱化四股力量的共同驱使下，金融服务费由互相竞争的金融机构自行确定本无可厚非，但若金融机构滥用优势地位，强制定价，更为甚者，统一金融服务价格，那么，这些行为必为推崇自由竞争的现代法律精神所不容，必将成为现代反垄断司法制度打击的重要对象。
金融，向来被视为现代经济的核心，而竞争政策和反垄断规范在金融界的作用则更突出，竞争法制势必能切实起到“保护金融市场公平竞争，提高经济运行效率，维护金融消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展”的效果。以通存通兑费率之争为例，各家银行，特别是占市场优势地位的银行业金融机构，极可能因涉嫌“达成垄断协议”、“滥用市场支配地位”、“侵害金融消费者福利”而受到经济宪法重击。如今，《
中华人民共和国反垄断法》已于2007年8月30日颁布并将于2008年8月1日实施，但反垄断执法机构如何设置尚待时日，结合美、英、法、意、荷、日等国反垄断制度来看，我国《
反垄断法》实施机制还有诸多亟待完善之处，特别突出的正是从制度设计上如何确保金融业竞争。即便我国现行反垄断实体规范已非常完善，然“徒善不足以为政，徒法不能以自行”[①]，以上矛盾的化解将取决于立法当局如何看待反垄断执法机构与（金融）监管机构的关系，如何设置合理且有效的金融反垄断执法机构。
二 反垄断执法机构与行业监管机构
我国政府在设置金融反垄断执法机构时，宜细致梳理反垄断执法机构与行业监管机构错综复杂的关系，多方借鉴发达国家处理二者关系的立法例。
（一）反垄断执法机构与行业监管机构的关系[②]
反垄断执法机构主要职能是确保竞争的实现。其主要通过四条途径达到反垄断既定目标：第一是采取“市场外监管（Off-Market Regulation）”, 监控市场行为，突出事后（ex post）监管效率，强调反垄断规范的威摄力；第二是通过法律执行防止出现市场失灵；第三是锁定三大反垄断目标，即垄断协议、滥用市场优势地位和非法联合；第四是对非豁免领域实施统一的反垄断标准以实现监管的规模经济。反垄断执法优势源于能不受市场参与者过度干预，可以在几乎所有的领域适用相同标准，从而显现独立性、客观性和权威性；其劣势在于缺乏具体行业的专业人员，很难突破特定行业内的技术性难题。
行业监管机构主要职能是防止资源无效使用，直接保护消费者。其主要通过三条途径达到行业监管既定目标：第一是采取“市场内监管（In-Market Regulation）”，突出事前（ex ante）监管效率，强调行业监管的救济力；第二是倾向于制订市场准入[③]、技术指标、税收等“游戏规则”，通过施加行为标准以实现消费者福利；第三是对被监管者直接实施价格、数量和质量的监控。行业监管执法优势在于符合专业性要求，能顺利获取并分析行业内的成本数据，其技术人员往往决定了市场准入、产品及服务的标准和安全；其劣势主要在于可能导致行政管理成本过高。
