三、行政公诉重在监督行政权行政权是国家权力中最具主动性的部分，与公民的关系也最为直接。一切有权力的人都容易滥用权力。随着国家对社会生活的全面介入，公民权利遭受行政权的不法侵害实属难免。面对强大的行政权，若缺少完善的司法救济渠道，对公民合法权利的保护和对行政权滥用的控制都是不可能做到的。因此自自然法思想家以来，以权力制约权力始终被看着监督和控制公权力的一个极其有效的手段。现代国家的检察官作为公共利益代表人介入行政公益诉讼，在更加有利于公共利益保护的同时，更重要的是，这一制度改变了过去只有个人提出行政诉讼，以个人弱小力量对抗作出违法行政行为的强大政府力量的不对称局面，而由检察官出面作为公力部门对抗政府的违法行政行为，这样去取得的效果将更佳。“检察机关提起行政公诉的根本意义不仅仅在于对法院的监督，而更主要的是在于对政府活动的监督”。 [18] 1．英美法系检察官直接提起行政公诉来强化对行政权的监督。行政公诉在英国也被称为“以公法名义保护私权之诉”，指检察总长为阻止某种违法在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时而提起的诉讼。 根据英国行政法规定：“检察长的职责是保护国家和公共利益，为保护国家和公共利益 ，检察长有责任代表公共利益监督行政机关的行为并提起诉讼。”如果公共机构超越了议会法律授予它的权力范围，但是没有对任何个人造成损害，也不会立刻发生危害或者造成不可挽回的后果，只有检察官才能代表国家向法院起诉，法律授权给予检察官，以防止该公共当局的越权。“特别救济不仅是为了私人利益，而且是为了公共利益而存在，它是公法制度的核心。检察总长也能按照公共利益的需要行动”。 [19]司法实践中，总检察长有权参加涉及到公共权利和利益并受到颁布训诫令或宣誓保护的行政诉讼案件；检察官参加法院审理有关选举权的案件；总检察长有权参加因公共机构的越权行为而损害公民权益和社会公共利益的行政诉讼案件；总检察长对于公民告发的行政诉讼案件，经核实以后可以授权公民以总检察长的名义提起行政诉讼。美国为了监督行政权又不至于因司法权的滥用而影响行政权，法律规定在不存在行政违法纠纷的时候，国会不能授权任何人提起诉讼，以决定法律是否违宪或官吏的行为是否越权。但是在出现官吏的违法行为时，为了制止这种违法行为，国会可以授权一个公共官吏，例如检察总长，主张公共利益提起诉讼，这就为美国检察官大量参与涉及公益的行政诉讼奠定了基础。美国行政公诉多以总检察长名义提起，总检察长是美国政府、各州政府的首席法律官员，是联邦政府和州政府机构及立法机关的法律顾问和公共利益的代表。美国法第28卷第518条第2款明确规定:“联邦总检察长可参与争议他认为美国的利益要求他参与以及认为美国感兴趣的任何民事或行政案件。”最高法院判例也确定了一些重要的原则，如“无论什么时候，被指控的行为影响到整个国家利益，涉及到
宪法要求关心的国家事务，或涉及到国家有确保全体公民平等权利的义务等，联邦总检察长都有权提起民事、行政甚至刑事诉讼。 [20]”这一规定在美国的反欺骗法、
反垄断法和
环境保护法中都有具体体现，而且制定了相应的规范程序。 [21] 2．大陆法系国家的检察官通过参与行政诉讼、上诉等方式监督违背公益的违法行政行为。尽管德国最早建立行政公诉制度，19世纪末德国巴伐利亚邦于行政法院内设立检察官，负责对政府活动的违法行为提起行政公诉。 [22]但在现代德国，检察官直接提起的行政公诉制度演变为检察官参与行政诉讼来实现对行政权的监督。德国《行政法院法》第35条第一款规定：“在联邦行政法院中设有一名检察官，为维护公益，该检察官可以参与在联邦行政法院中的任何诉讼。但不包含纪律惩罚审判庭的案件以及军事审判庭的案件。该联邦行政法院检察官听命于政府。” 对于行政法院违背公益的判决，不论原、被告是否同意，参与诉讼的检察官有权径自提起上诉，要求变更。 [23]该法第36条第一款又规定：“根据州政府法规规定的准则，高等行政法院或行政法院内各设一名公益代表人，可一般或就特定案件授权该代表，代表州或州机关。” 德国联邦行政法院的检察官作为公共利益代表人尽管不能提起诉讼，但可以参与诉讼，他们的任务在于维护国家和州的公共利益。到目前为止，德国有巴登—符腾堡州、拜恩州等七个州运用授权设立了公益代表人。 [24]根据我国台湾学者蔡志方先生的考证，德国公益代表人的职责主要包括四项：协助法院适用法律，确定与具体化法律、提供学术情报、协助斟酌法律之精神、辅助法官、弥补法院经验之不足、担保法院办案之不疏忽；在诉讼程序中代表大众，即代表沉默之多数，从法律秩序之维护方面来保护大众之法律利益；减轻法院负担，协助法院迅速审理案件，避免因思虑不周致浪费程序；对机关提供各项法律情报与咨询意见。 [25] 在法国，检察机关有权参与所有的行政诉讼案件，在行政法官对行政案件最后审理、判决前，可先进行一次审查。而且，由于行政法院及行政机关的争议文件都由其转交，检察机关因而得以了解全部行政诉讼案件内情。检察官在行政法院内，有权对诉讼案件的实质性问题和法律问题进行全面审查，提出自己的独立意见，对判决结果发生重大影响。在权限争议法院，检察官也可以陈述自己意见。 [26] 3．以前苏联为代表的社会主义国家检察制度除具备行政公诉权外，对行政行为还拥有最为深入和广泛的一般监督权。这些国家的检察机关定位于法律监督机关，即“列宁所揭示的检察权，其职能是广泛的，是实行包括刑事、民事和行政的全面法律监督……属于一种广泛、普遍的法律监督权”。 [27]对行政行为一般监督权也是社会主义检察制度一大特色，检察机关有权对行政行为合法性实行监督，对违法行政行为直接向行政机关或其上级机关提出抗议，要求纠正。除了一般监督权外，检察机关参与和监督行政诉讼的范围权力也很大。如前南斯拉夫法律规定：如果某一项行政行为违反法律，检察长有权提起行政争议的诉讼程序，如果检察长发现违宪性或违法性的案件，他有权向南斯拉夫
宪法法院提起关于评定合宪性和合法性的诉讼。 [28]
