二、行政公诉弥补行政诉讼的制度缺陷行政诉讼的产生在于给民众一个救济渠道，一旦受人民委托从事公共事务的政府反过来侵犯公民合法权利，人民就可以诉诸法院，要求司法对行政违法行为予以审判。这里面存在一个利益的权衡，也是一场力量的博弈。民众可以在多大程度上把行政行为告上法庭，使自己的合法权益得到救济，同时又不影响政府高效有序地履行政府职能。这就产生了行政诉讼的原告资格问题，这一范围的大小体现行政权与司法权利益均衡的结果。如英国行政法最初认为：法院可以驳回“在最早阶段就能看出司法复审申请人根本没有利害关系，或没有足够利害关系的案件”，以便“防止好管闲事者、狂热者和其他恶作剧者的滥用”。 [8]法院还认为不对救济进行限制，法院将会被诉讼所淹没，并且“没有个人权利争议的各方当事人也不能把案件的辩论进行的美好”。 [9]早期的立法者认为，不对原告资格进行限制的话，那么就会妨碍行政机关的工作，削弱行政效率。 [10]这一阶段行政诉讼在原告资格上规定比较严格，“法律上利害关系”理论是这一时期的主流学说，此学说以“权利”是否受到侵害，作为判断个人是否享有排除违法行政请求权的根据。法国行政法通说认为“可以肯定，起诉人与被诉行政行为的利害关系是原告资格的真正内容”。 [11]明治时期的日本
行政诉讼法将原告资格限定为“由于行政厅的违法处分，其权利受到损毁者”。将“权利直接损害”与否作为行政诉讼原告资格的判断标准，其缺陷是十分明显的，尤其不适应民权张扬和公共利益增加的当今社会发展趋势，也忽略了检察官在国家权力结构中具有公共利益代表人的重要作用。随后，人们逐渐认识到作为公法的行政法“倘若限制公民在权利受到侵害时才起诉，不仅混淆公法关系和私法关系的性质，而且过分束缚法院对公共机构违法行为的监督，不符合现代行政法之发展趋势”。 [12]英国法官也认识到“法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能有资格反对这种不法行为”。 [13]于是，1977年英国最高法院规则在修改后的第53号命令第3条规则第5款中规定申请司法审查的起诉资格如下：“申请司法审查必须根据法院的规则得到高等法院的同意。高等法院不能同意，除非法院认为申请人对于申诉事项具有足够的利益。” [14]这个规定代表着 “利益受到影响”标准开始在行政诉讼中萌芽并逐渐站稳脚跟。美国、日本等国家也相继做出调整，美国“行政法上的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速。在最近几年，原告资格的栏杆大大降低了。在过去的十年中，过去通行的严格限制原告资格的观念让位了，代之而起的是正在发展中的观念日益频繁地打开了司法复审行政行为的大门”， [15]根据国会法律，原告资格标准为原告须受到侵害或不利影响，即原告须为利害关系当事人。美国法院通过解释
宪法和法律，通过裁决争端，形成自己的原告资格规则。原告资格的标准是受不利之影响，即以“利益范围”为标准。根据该标准，“当事人的利益，不需要是法律特别规定或特别保护的利益，只要有可能主张处于法律规定的或调整的利益范围之内，在这种利益受到侵害时，就可请求司法保护。 [16]这种调整使得过去和违法行政行为没有直接利害关系的公民、非政府组织、检察官开始有权提起诉讼，原来的那种行政诉讼受案范围过于狭隘、原告资格限制过严的局面得到改善，没有直接利害关系人的公共利益开始走入行政诉讼救济的视野。行政公诉制度从无到有，从弱小到壮大，从个别到普及，这一发展历程显示出来公民对公共利益保护的觉醒，弥补了传统行政诉讼中对公共利益受损漠不关心的制度缺陷，使公共利益开始得到公力的有效保护。在西方国家，行政公诉制度十分重要，有的国家甚至是一种启动行政公益诉讼的唯一渠道，有的是一种前置程序，有的则是检察官、公民、非政府组织均可启动行政公益诉讼。在英国，检察总长垄断了对公共利益的保护，民众只有通过向检察总长申请，经过检察总长的同意，才能对侵害公益的违法行政行为提起诉讼。英国检察总长提起的行政公诉对于公共利益的保护十分宽泛，虽然在1978年的《法院规则》中有这样的规定:“起诉权的验证方法是申请人必须是在与申请有关的问题上有充分利益”，这一看似与以往对原告资格限制并无差异的规定，却由法官对一则案例所作的说明与解释，使得该条款对于英国行政公诉的范围规定大大拓宽了。丹宁法官通过英国国会议员布莱克本先生的案例加以说明：布莱克本先生跑到英国上诉法院说某街区的许多商店都在出售色情读物，而警察局在处理案件中有拖延，出于对其孩子的关心，他欲起诉警察局，要求他们采取行动，而警察局长以其没有充分利益为由反对起诉。但是，丹宁法官认为:“如果公共权力机构犯了误用权力罪，谁可以来法院起诉?布莱克本先生是伦敦市民，他的妻子是纳税人，他的儿子可能因看色情读物而受不良影响，如果他没有充分利益，那么，伦敦的任何其他公民也就没有这种利益，每个有责任感的公民都有权利确保法律得到实施，这本身就是他为确保法律得到实施而要求法院颁发调卷令、训令时的充分利益”。 [17] 即使是在“私人检察长”制度盛行而导致公民提起行政公益诉讼极为发达的美国，检察官提起行政公诉仍然是极其重要乃至于某些法律规定的首要选择。2007年4月2日美国联邦最高法院以五比四结果对“马萨诸塞等州诉国家环保署案”作出裁决，裁决原告资格成立。此案原告是马萨诸塞州、加州等十余个州政府的检察官，连同“地球之友”、“绿色和平”等十来个环保组织，起诉国家环保署在汽车尾气排放的管制上不作为。联邦最高法院的四位保守派法官的反对意见，也集中在原告的起诉资格上：原告不是直接受伤害者，不具备起诉资格。联邦最高法院的多数意见认定，马萨诸塞州的清洁空气立法和管制，由于联邦环保署的不作为而受到伤害，因此马萨诸塞州是具备起诉资格的。而在20多个原告组织中，只要有一个被认定具备起诉资格，此案就能成立。于是，此案不存在起诉资格的障碍，最高法院作出了对原告有利的裁定，此案的胜诉被称为美国近年重要的对环保问题影响最大的案件。
