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本案争议标的不大，诉讼却了犹未了，症结在于对《处理决定》的合法性缺乏令人信服的阐述。而《处理决定》的性质应当如何理解，恐怕是当局者必须回答的一个关键问题。《处理决定》一方面重申建房许可中“柱高6.2m”的内容，另一方面又规定张利民建房必须与西侧其弟的房屋高度一致；然而，它没有说明后者是对建房许可的变更或者补充，也没有宣布撤销或者维持建房许可。几级法院在审查时，对此也没有给予足够充分的说明。
那么，《处理决定》的性质是什么呢？我们能否用目前通行的概念为它命名呢？在我看来是有困难的。
首先，《处理决定》是对张利民建房有关的权利义务的第二次处理，有别于一般的行政处理行为。（1）虽然它在本案中被当做一个具体行政行为起诉，但它具有附属和补充的性质。它的作用是对建房许可内容的澄清，其含义及合法性必须与建房许可结合起来理解和审查。（2）《处理决定》是解释建房许可本身的内容，而不是建房许可据以做出的理由。它也不同于行政行为理由的说明或者补充说明[5]，不应被看作第一次处理行为的一部分。
其次，《处理决定》也不同于具体行政行为的确认、补正、变更等第二次处理行为。（1）《处理决定》不是对建房许可的简单确认，而对张利民的权利义务施加了新的限制。因此，它不属于最高法院司法解释所说的“重复处理行为”[6]。 （2）原建房许可内容并不违法，各方当事人对它也不持异议。不管按照原告还是被告的计算方法，建房许可规定“柱高6.2m”都没有超出法律允许的范围，建房许可应属合法。[7] 张利民所争的是《处理决定》的合法性，对建房许可没有异议；被告一方也始终维持建房许可；一、二审判决对建房许可的效力亦予确认。所以，《处理决定》显然有别于对违法行政行为的补正[8]。（3）建房许可从未被明示变更或者撤销。相反，被告在法庭上坚持认为，《处理决定》是为了消除误解而对建房许可予以“明确”，“与建房许可并无矛盾”。因此，《处理决定》不能被看作对原决定的变更或者撤销。
综上所述，《处理决定》的性质是目前通行的行政法学概念所不能包容的。这里，我们遇到了一个行政法学上的新问题，一类其命名尚未被普遍认知、其性质和规范尚未被充分探讨的行为。在我看来，《处理决定》的性质可以看作是对建房许可的解释。推而广之，我们不妨把诸如此类的行为概括地称为“具体行政行为的解释”，即具体行政行为做出后，行政机关对该具体行政行为的内容进行解释，以澄清其含义的行为。
二 具体行政行为解释的场合和性质
前面的分析阐明了具体行政行为解释这一独特法律现象的存在。对于这样一类尚未型式化的行为，有必要从各种具有“家族相似”[9]的事例中归纳出它的共同形态和边界，以便我们更好地把握这种现象。这种归纳从根本上讲是经验的，而非逻辑的。但它需要满足两个条件：一是内在特征的融贯性，二是与现有相关概念的协调性。
下面分别讨论具体行政行为解释的发生场合、原因及其属性。
（一）具体行政行为解释的场合和方式
这里讲具体行政行为解释的发生场合，是对概念所对应现象的描述，而不涉及合法性的评价。一个违法的行政行为，在概念上仍然是一个行政行为。
从解释对象上，解释行为是针对行政机关做出的具体行政行为。行政机关制定的抽象规则也可能涉及解释问题，但它们基本上可以归入法律解释范畴，不在这里讨论。行政机关与相对人的合同行为，可以归入合同解释，也不在这里探讨。行政机关的不作为，由于行政机关意思表示空白，似乎也不存在解释的问题。解释所针对的具体行政行为多数是书面做成的，但也可能是口头作出的。
从解释主体上，行政机关、相对人乃至其它相关人都可以解释。但由于行政机关的解释具有一定的约束力，而相对人的解释不具有约束力，我们的视线将聚焦在行政机关所作的解释上。除了作出原本行政行为的行政机关，其他行政机关也可能进行解释，前述的张利民案件就是一例。行政复议机关和法院也可能涉足具体行政行为的解释，但它们首先是对行政机关的解释进行审查。因此，我们将仍然以行政机关的解释为中心展开讨论。
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