一
　　社会保障制度作为社会的安全线和减压阀越来越多地受到社会的重视。国家相继出台一系列政策，逐步推进城镇居民基本医疗保险、城镇最低生活保障制度、农村居民新型农村合作医疗保险、农村最低社会保障制度，在有条件的地方推行城镇居民养老保险制度、农村居民养老保险制度，这些制度与此前的城镇职工基本养老保险和医疗保险制度等构成了中国社会现有的社会保障体系。国家计划通过社会保障体系的完善解决以往社会保障不足导致的稳定问题，从而为改革和发展提供基本条件。从现有制度设计来看，国家的初衷是很好的，在参加城镇职工基本养老保险和医疗保险的人群中推行保障程度较高的社会保障，而在没有参加前两个保险的城镇和农村居民中推行广覆盖、低层次的社会保障，解决他们防大病、治大病、因病致贫的问题。然而，制度的实际运作与当初设计完全一样的情形非常少见，更多的情况是两者存在着一段可以缩短但是不可能消除的距离。这个原理可以作为我们理解小林没有医疗保险事实的一把钥匙。国家制度设计得在好，可能也有考虑不到的地方。小林所在的村落已经划入当地的经济技术开发区，无法参加原来隶属的县里的农村新型合作医疗保险。同时，由于他依然属于农村户口，但是经济开发区属于城镇范围，他也不能参加所在开发区的城镇居民基本医疗保险。在这种情况下，像他这种情况的人游离于国家医疗保障体系之外，在发生重大疾病后某种程度上职能依赖家庭，在家庭负担不了的情况下就没有其他办法了。在当前社会捐助制度不完善的情况下，社会捐助可能是个泡影而已。各种媒体上宣传谁得到了社会捐助，恰恰反映了我们现实生活中的社会捐助多么稀少。从覆盖范围上，他没有被纳入当地的保险体系中，得不到社会保障。
　　不过，以上的结论可能是我的一种误解或者错解。谁说开发区的农村户口就不能参加农村新型合作医疗保险了？从国家社会保障的制度逻辑看，没有这个道理。但是，实际上存在这个说法，而且这种说法不仅仅是说法，而是实际做法的反映。这种说法来源于当地的一个退休干部。我不知道是否反映了真实情况，但是据我所知，当地绝大多数农村居民的确没有参加任何农村新型合作医疗保险或者其他社会保险，这可以作证这种说法并不是空发的议论，而是某些地方社会保障制度操作的基本理念和社会现实。这就很可怕了。制度的实施者来决定是否实施一项制度，而不是制度的制定者来做出决定。在这样的制度实施逻辑的推演下，制度能否生效以及如何生效、在多大程度上生效、在多大范围上生效的命运实际上掌握在操作者的手中，制度所规定的权利或者义务就不再是制度设计者的意志，而是操作者的意志。由此看来，制度规定得再好，不过是“书本上的法律”，而制度实施的如何，才是“行动中的法律”。得出上述结论似乎是自然而然的事情，不过我很快否定了自己的这种推断。埃利希所说的“活法”或者“行动中的法律”是相对于“书本上的法律”而言的其它社会规范，并非指国家法律在实施中走样或者变形的情况。因此，国家法律的异化应当与“活法”区别开来。本案中，小林没有社会保险的原因就不是因为国家制定法没有规定，更不是因为所谓的“活法”规定导致，而恰恰是因为国家制定法在实施中的异化所致。
　　二

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