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五、土地储备机构的设置与管理体制
1、土地储备机构应定位于公共性质的事业法人
由于缺乏统一而明确的上位法规范，目前各地土地储备机构的设置并不一致，大多数储备机构有如下特点：一是事业单位法人；二是隶属于国土资源部门；三是储备机构往往兼具土地整理、土地交易或者征地事务管理等职能（合署办公）。
土地储备机构实质上是地方政府经营土地的一个代理机构。从这个意义上讲，这个机构应听命于政府并作为政府调控土地市场的工具，但它从事着土地经营，因此本身不可能是政府。按照我国现有的行政管理体制，应该属于一个政府授权的事业单位。重庆、厦门等市将土地储备机构冠以地产集团或土地开发公司，探索事业单位企业化高效运作，部分则是出于绕开现有金融法规对地方政府和有关事业单位进行市场融资的限制。国外的经验及研究也表明，从务实的角度出发，合理的土地储备部门应该是一家公共企业，也就是有特别职能的机构，经过立法授权在常规的政府结构之外进行运作。[53]。
因此，基于我国土地所有的性质、土地储备的目标和定位，土地储备机构作为独立的事业单位法人比较合适，但是应该将对事业单位的授权方式从行政委托改为法律、法规授权，只有如此，土地储备机构才具有独立行使职权与承担责任的能力。
2、上海市土地储备机构设置的反思与重构
从现状来看，上海土地储备机构的设置呈现出多层次、多样化、“事企合一”的特点。所谓“多层次”是指：上海土地储备机构“1+3+19”的设置。除市土地储备中心外，3家特定区域的土地储备机构，凸现了发展重点区域、支持重大项目的特色。此外，19个区县的土地储备机构隶属于区政府或区房地管理部门，机构设置上更具有行政性。这种多层次的设置模式，有利于调动各区县政府推动土地储备的积极性，集中力量推动区域开发。所谓“多样性”体现在：在土地储备机构设置与房地管理部门的关系上，三个层次的土地储备机构各有不同。市土地储备中心虽然在业务上受市房地局的指导，但不存在隶属关系。三个特定区域的土地储备机构则分别受相应的区域管理委员会的领导，如世博土地储备中心之于世博局、临港新城土地储备中心之于临港新城管委会、申江公司之于市黄浦江两岸开发工作领导小组。所谓“事企合一”，就是在具体运作上，土地储备机构与政府投资型公司“两块牌子、一套班子”，如市土地储备中心与地产集团，世博土地储备中心与世博土地控股有限公司、浦江办与申江公司。
上海土地储备机构的设置模式，与“两级政府、两级管理”的政府管理模式以及强调市场化的运作特点是分不开。市区分别设置独立的土地储备机构，一定程度上有利于调动区县政府的积极性，但也容易产生各自为政，难以形成全市统一土地储备的运作模式。储备机构与政府型投资公司“两块牌子、一套班子”的运作模式，则有事企不分之嫌，在一定程度上是政企不分的延续。
对于土地储备的行政行为特征及公共管理制度的特性，我们认为，上海土地储备机构的设置应体现出：（1）独立的公共部门；（2）明确国土管理部门对土地储备机构的业务领导和指导；（3）明确市土地储备机构与各区县土地储备机构、特定区域土地储备机构之间的隶属或指导关系，以满足城市政府对土地统一、集中管理和供应的需要。基此，我们对上海市土地储备机构的设置和布局提出如下方案：
方案一：将土地储备机构与政府性的投资公司分离开来，赋予其独立性，成为类似于公积金管理中心那样直接隶属于市政府的事业法人单位。这种方案比较符合世界银行专家安德鲁•希尔顿的论述：从务实的角度出发，很多人认为唯一合理的土地储备部门应该是一家公共企业，也就是有特别职能的机构，经过立法授权在常规的政府机构之外进行运作。[54]重庆地产集团是这种模式，采用是事业单位企业化运作。
方案二：土地储备机构作为独立的事业法人单位，隶属于土地资源管理部门。它的优点是有利于国土资源部门加强指导，从土地储备计划、土地供应计划编制和执行上的统筹协调。2006年下半年国土资源部起草的《土地储备办法》（草案）采用了这种方案，这也是现在大多数城市的做法。
无论上述哪种方案，政府性投资公司将不再承担土地储备的职能，转而受土地储备机构委托，从事土地前期开发。
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