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从土地所有权制度和土地使用制度层面讲，由于我国实行土地公有制（国家所有制和集体所有制）和城乡二元结构的土地使用制度，所有用于城市建设用地的开发利用必须经过划拨或出让手续，农村集体土地转为城市建设用地的，必须通过征收为国有土地并按程序转为建设用地后方可批租使用。而对于农村集体土地和国有农用地的使用，一般采取承包经营的方式，承包经营者仅按照约定享有承包经营范围之内的收益。由于国家拥有在任何时候对农村集体土地和国有农用地以及未利用地的征收、征用权，特别是对于国有农用地（包括未利用地），国家作为所有权的拥有者，即拥有因规划调整而产生的级差地租收益，也就是土地发展权收益。在我国，将农村集体土地和国有农用地（包括未利用地）纳入土地储备范围，其价值和意义值得斟酌。国外如荷兰政府将大规模围海造地形成的土地纳入储备，是与土地私有的制度有着密切联系的。
从土地储备制度的目的层面讲，土地储备构建的根本原因是为了完善土地使用制度和弥补土地市场的缺陷，是为了更好的平衡和协调各利益群体之间的利益关系，提高土地利用效率。土地储备具有政府行为特征和公益性特征，将经营性土地作为土地储备的主要内容，与土地储备制度的目的不甚吻合，土地储备不应仅限于经营性建设用地。
3、从地域范围来讲，采用全域性的土地储备还是选择性的土地储备，是影响土地储备目标实现的重要因素
国外土地储备的经验表明：土地储备的使用是为了实现政府的目标，以合理的价格提供足量的配套公用设施的土地来满足公共部门以及私人的发展要求，同时避免城市土地集中在少数人的手中。世行专家安德鲁·希尔顿在对瑞典斯德哥尔摩、英国伦敦道克兰区、印度德里和坎普尔、马来西亚吉隆坡等土地储备进行个案研究后发现，土地储备本身未能实现这些目标。德里的个案研究尤为阐明：如果采用选择性的土地储备方式，具体的土地储备项目可能会相对成功，但是，却可能无法实现总的目标。[52]由此，可以得出这样的结论：土地储备作为土地政策的组成部分，其范围的界定应当与目标相结合，土地储备是覆盖城市发展的全区域，还是仅仅结合特定的产业政策或区域开发划定特定区域，作选择性的土地储备，政府应在制定土地利用政策的时候，将其放在一系列综合的措施中来考察。
从旨在建立“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的土地储备供应制度的目标来看，各城市政府的目标是推行全覆盖土地储备，至少是在城区范围内全面实行土地储备，各地土地储备规范性文件中可见一斑。实际上，广州、青岛、杭州等地均已将城市区域范围内的经营性建设用地全面纳入“先储备后供用”的运作机制。
从实现垄断土地一级市场，调控土地供应之目的考量，推行全域性的土地储备是必须的。然而，全域性土地储备模式的推行和实现，面临着诸多的难题甚至障碍，从根本上说是对城市政府在土地、规划、财政、管理等方面的考验。对经济发展速度、土地市场需求的信息获取度和把握能力，近期与中长期的城市发展规划、土地利用规划、土地供应计划与土地储备的协调与衔接程度，政府财政和金融政策对土地储备的支持力度，都将影响着土地储备的规模甚至成败。
我国各地土地储备运作来看，在强调全域范围实施土地储备的同时，选择重点区域实施土地储备，突出区域开发，也是较为普遍的做法。比如重庆的大学城、广州的琶洲、金沙洲、员村、珠江新城四个地块的成片开发等。上海则选择世博园区、黄浦江两岸重点区域、临港新城分别成立了独立的土地储备机构，这种选择性的土地储备有着明显的优势：（1）以区域性规划为前提，有利于有序、规范化开发建设；（2）实施统一的前期整理开发，有利于提升区域的土地价值；（3）有利于对经营性建设用地和非经营性用地进行综合平衡。当然，选择性的土地储备模式，由于受其地域范围的限制，其影响突出但也有限。
因此，我们认为，土地储备范围的确定，包括涵盖的地域范围，应该与土地储备的目标以及土地管理制度相协调。全域性的土地储备可作为土地储备制度建设的最终目标，在现阶段，可以是全域性与选择性相结合。
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