土地储备制度在我国各地推行后，由土地储备机构在土地供应之前预先通过征收、收回、收购等方式获取土地使用权，并进行前期开发整理，待完成动拆迁工作，实施必要的基础设施建设，将生地变为熟地，毛地变为净地后，再将土地推向市场[49]。由此基本实现了土地储备制度的现实功能——先征（拆）后用，将土地供应权掌握在政府手中，从体制上保证了以“招、拍、挂”方式出让土地。
（2）逐步增加中长期储备内涵，有利于土地储备功能的真正实现
如何定位土地储备，不仅取决于城市土地资源及其管理的内在规定性，而且很大程度上受到各地在不同发展阶段土地储备政策背景和政策目标的制约[50]。由于我国处于大规模城市化和工业化阶段，加之粗放型的发展模式，土地利用效率不高，在实行最严格的土地管理制下，绝大多数地方政府都出现了建设用地指标紧缺的现象。因此，为解决城市建设高速发展中土地资源紧缺的问题，土地储备制度功能的现实定位，在短期范围内也只能是“先征后用”。
但是，土地储备，顾名思义绝不仅是一个随征（拆）随用的短期行为概念，“储备”隐含着“储存以备日后使用”之意，国外经验也已经证明了这一点。要充分发挥土地储备对土地供应市场调控的支持作用，发挥土地储备在推动集约、节约、高效利用土地方面的作用，使土地成为政府经营城市和调控经济的支点，增强规划的刚性和主导地位，加强中长期的土地储备是应有之义。
当然，加强中长期的土地储备必须与强调规划的刚性地位、突出规划的先导、指导作用紧密结合起来。在我国城市化的大背景下，城市总体规划所覆盖的空间范围和土地利用总体规划所覆盖的空间范围应是重合的，“两大规划”的高度衔接不仅是土地管理的纲领性文件，而且对土地储备、城市建设有着主导、先导和统筹作用。以“两大规划”为指导，有利于土地储备中长期计划的制定和实施。同时以规划控制为手段，结合城市建设进度和土地供用计划，有序地推进土地储备，也有利于有效运用土地储备资金，控制财务成本。
四、土地储备的范围
1、现行政策和地方规范对之界定存在差异
按照《
国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）规定，试点土地储备的范围限于“建设用地”。国土资源部2006年5月30日发布的《关于
当前进一步从严土地管理的紧急通知》明确“新增建设用地不得用于土地收购储备”。如此土地储备的范围似乎仅限于存量土地，这与各地的做法有着很大差异。
土地储备的范围到底如何界定，是全覆盖的包括国有建设用地+可转为建设用地的国有农用地+可转为国有建设用地的农村集体土地+其他农用地或未利用地（比如滩涂圈围成陆土地）？进一步说国有建设用地，是仅限于经营性建设用地，还是将工业用地+公共用途土地+重大项目用地一统纳入其中？这些都是必须回答和解决的问题。
在2006年底
国土资源部拟定的《土地储备管理办法》（征询意见稿）中，将土地储备的范围确定为：分批次农转用和土地征收后未确定用地单位的土地，政府依法收回的国有土地，政府行使优先购买权取得的土地，收购的土地，已经政府委托管理的其他国有土地。同时，该征求意见稿还规定，土地储备计划应优先考虑满足社会保障性住房、城市绿化、教育、交通等公益性项目用地的发展需求。[51]
2、土地储备的范围以国有建设用地或拟转为国有建设用地为基本，不应仅限于经营性建设用地
界定土地储备的范围，必须在国家土地管理和使用制度的基本原则和精神指导下，以土地储备的目标定位为基础，以城市发展规划、土地利用规划等为参考依据，结合城市现状和未来发展需求。基此，我们认为：
土地储备应包含国有建设用地或按照规划确定可以分批转为建设用地的农村集体所有土地或国有农用地，基本农田和其它农用地、林用地、未利用地等不应纳入土地储备的范围。进一步讲，土地储备应不仅限于拟转为六类经营性建设用地的土地，而且包括规划中用于工业、基础设施建设、公益用地的土地，土地储备计划的制定应当优先考虑满足社会保障性住房、城市绿化、教育、交通等公益性项目用地的发展需求。当然因为财力所限，土地储备起步时聚焦在经营性土地，尚未完全发挥功能。
