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当然，分析国外建立和推行土地储备的动因，我们不能抛开与之相关的土地产权制度、行政管理体制的特点。国外土地多为公有与私有混合的所有制形式，法律赋予私人土地所有权较强的保护，城市政府为了解决住宅问题或者城市发展用地问题时，往往需要与土地所有者进行谈判，并付出足够高的时价才能获得土地。如果双方谈判难以解决，就需要通过长时间的诉讼或仲裁过程来解决，政府的规划和建设计划将难以实施。另一方面，由于西方各国的区域行政管理多采用地区自治模式，城市政府对周边城镇没有管辖权，当城市扩展超过其边界，需要向周边城镇收购土地时，周边城镇政府由于这些土地存在巨大的升值潜力而与城市政府竞争购买这些土地，使城市发展受到一定的迟滞或阻碍。因此，这些城市政府往往提早很多年，在这些土地未来的用途还没有显示出来之前就将它们购入，以保证城市规划的落实和政府政策的实施。当然政府也在价格方面尽量满足原土地所有者的要求，以免时间损失。[42]
显然，国外的城市政府由于土地产权制度和行政管理体制特点而带来的问题，在我国并不存在或者阻力很小。相对于我国的城市政府而言，可能更需要的是盘活存量土地，同时遏制土地出让过程中存在的违法、违规行为，使土地有序、公开地进入市场，避免土地资产的流失，并实现集约、节约、高效利用土地的目的。
2、对我国推行土地储备制度的动因和目的的反思
关于国内探索和实践土地储备的起因，在课题的第一部分已经做过探讨。国土资源部土地整理中心所作的一项调查也显示：各地开展土地储备的动因是多方面的，主要集中在三个方面：集中土地供应、调控土地市场、推行招标拍卖挂牌出让土地。选择以上三个方面原因作为开展土地储备工作动因之一的城市超过了75%。其次，有接近70%的城市以提高土地收益为目的。另外，解决国企改革中的土地盘活、筹集城市建设经费、改变城市面貌也是促使各地开展土地储备工作的重要因素。[43]
通过比较可以看出，国内推行土地储备的动因、目的与国外有着较大的差异，国内更多地强调了政府垄断土地一级市场前提下土地供应的宏观调控，将土地储备作为推动土地公开出让（招标拍卖挂牌）供应的蓄水池，理论上蓄水到一定规模就具有调节土地市场丰歉的效用。
然而正是基于国内外的这种差异，并结合国内许多地方土地储备的实践效果，一些人提出了不同的声音。如有人认为，土地储备是政府提高地价，获取土地收益的一个工具[44]。由国务院发展研究中心为主组成的“中国土地政策改革课题组”的调查报告也表达了这个观点和倾向。报告指出：地方政府在垄断土地供应的同时，通过储备土地，成为土地的直接经营者。土地储备中心在实施土地储备时，基本上是以征用集体土地为主，成为政府将土地“低进高出”、实现利益最大化的工具[45]。中国人民大学法学院周珂教授则认为：土地储备制度的实施一来压缩了开发商的投机空间，二来拉开了官商的距离，由此可能导致的结果是：直接、现实的受益者是政府，而间接、可能的受益者是公众，但如果公众不能因此实际受益，那么房地产市场本身就会更加畸形，至少是房价信号失真。[46]
其实，考量推行土地储备的动因，确定发展土地储备的目标，离不开土地管理制度这一基础。在经历了从无偿无期限到有偿有期限的土地使用制度变革过程中，毛地出让和不规范的协议出让所产生的大量闲置土地和动拆迁纠纷增多，并造成国有土地资产流失，要克服这些弊端，推行土地使用权以招标、拍卖、挂牌为主的公开出让制度，以期建立公开、有序的土地市场，并实现集中、集约、节约利用之目的，成为土地使用制度改革的目标。在实现这一改革目标的过程中，我们认为，界定土地储备制度的目标，应基于以下几点：
（1）变毛地供应为净地供应，推动土地供应方式的转变。
推行土地储备制度，在土地供应之前完成可出让土地从“毛地”向“净地”的转变，切断了土地原权利人与待出让土地之间的利益和权属关系，显化了土地的市场价值，有利于土地公开出让制度的实现，一定程度上推动了土地供应方式的转变，并以此为基础有助于建立公平有序的土地供应市场。对于储备之土地，是否必须通过招标、拍卖、挂牌方式出让，应结合储备土地之用途进行考量，比如公益用地的使用无招拍挂之必要[47]。
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