（3）2004年《上海市土地储备办法》第三条规定“土地储备”，是市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备规划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。
综合各地的规范，可以看出对土地储备的认识在不断深化：土地储备的政府性特征被鲜明地体现了出来；征收（征用）、收回、收购作为获取储备土地的方式获得了一致认同；对储备土地实施必要的前期开发成为土地储备的重要内容；土地储备的目的性得到了不同程度地体现。但是从不同的表述中依然可以发现土地储备缺乏理论和立法政策上的有力支撑，诸多问题依然存在分歧，比如：（1）土地储备的主体是人民政府、土地管理部门还是土地储备机构，政府或土地管理部门与土地储备机构之间的关系什么？（2）土地储备是否涵盖了“获取土地——储备土地——前期开发——土地供应”的全部流程和环节，还是仅仅前三个环节或中间两个环节？
国土资源部土地整理中心在2003年《土地收购储备研究报告》中对土地储备作了这样的定义：是为了保障我国土地市场的规范高效运行，政府依据城市规划和土地利用规划，依法通过收回国有土地使用权或者征用集体土地，对相关权利人给予合理补偿后，进行储备和必要的前期开发整理，并根据土地市场需求按照计划供应土地的行为。土地收购储备制度是土地市场制度建设中的一个重要部分。土地收购储备的主体是地方政府，其中部分工作可由政府授权或者委托土地收购储备机构完成。
近两年来，国土资源部开始就规范土地储备起草和制订有关政策和规范性文件，在最近征求意见的《
土地储备管理办法》（讨论稿）中，就土地储备给出了这样的定义：是指县级以上人民政府或国土资源部门委托土地储备机构按照法定程序收回、收购、优先购买或者征收的土地进行必要的基础设施建设及存储，以备政府供应土地、调控市场的行为。
总结上述分析，我们认为，土地储备的内涵应当体现以下几个方面：
（1）土地储备作为一项政策，是政府土地利用制度的一部分，同时也是城市总体规划和政策框架不可分割的一部分；
（2）土地储备的主体应当是政府授权或委托的独立的专门机构，该机构具有鲜明的“公共”特征，以区别于一般的企业或民间组织；
（3）土地储备是通过预先收购、收回、征收等方式获取国有土地使用权，实现先征（拆）后供（用），并以此影响土地市场的运作；
（4）对储备土地进行必要的前期整理开发，包括对地上居民或单位的征地动拆迁安置补偿、平整土地、必要的基础设施建设等，是土地储备过程的必要组成部分；
（5）土地储备的目的必然与集约、节约、高效、有序的土地利用和供应相结合。
二、土地储备制度的目标
1、国外推行土地储备制度的动因和目的考察及借鉴
通过预先征（收）地来影响土地市场的运作，这是所有土地储备项目的共同点。然而，分析总结国外各个政府在决定使用土地储备作为一项政策时，其潜在的目标或目的却不尽相同。
欧洲比如瑞典和荷兰进行土地储备的主要原因，是为国民提供一个良好的居住环境。以低廉的价格提供土地是实现这一目标的手段之一，因此土地租金或售价通常只包括土地的成本。
进行土地储备的其他原因还包括减少私人投机行为，同时也源于这样一种信念，即公共部门可以通过介入土地市场来扭转规划中的不公平现象。因此，政府征用用作密集型开发的土地可以大大减小私人大发横财的可能。（安•斯特朗语）
英国采用土地储备这一做法主要是扶持那些饱受衰退困扰的城区进行改造，这些地方的土地市场如果没有政府的全面介入可能会持续低迷。
美国郡一级的许多土地储备项目的实施都是源于公众对环境保护的渴望，尤其是要保护公共绿地或未开发荒地。美国许多经济不景气的城市地区实施了规模较小的改造项目，其中应用城市土地储备的主要目标也是环境保护。[41]
