5、土地储备立项制度的实施
《上海市土地储备办法》第九条规定，“土地储备机构应当在土地储备计划范围内确定地块实施储备，并可以向投资主管部门办理储备地块的前期开发立项手续。储备地块的前期开发立项批准后，土地储备机构可以向规划、土地管理部门申领建设用地规划许可证和建设用地批准文件。其中，储备地块涉及农用地转用或者征用农村集体所有土地的，由土地管理部门按法定程序办理农用地转用和征地手续后，发给建设用地批准文件。”
有的城市，由于其土地储备的范围并不包括农村集体所有土地，因此，其构建土地储备立项制度的直接目的就是针对拆迁许可。如《杭州市土地储备实施办法》第二十条规定，“市土地储备中心收购的土地在实施拆迁安置时，市计划部门应根据市土地储备中心的申请，办理储备土地前期开发立项审批手续，规划部门按城市总体规划要求颁发储备土地前期开发建设用地规划许可证。”第二十一条规定，“根据市政府的要求，储备土地地上建（构）筑物及其他设施需实施拆迁的，由市土地储备中心作为拆迁人，依法向有关部门申请办理
房屋拆迁许可证，统一实施拆迁安置”。
应该说，各地在建立土地储备制度过程中，都意识到构建土地制度必然面临用地以及由此延伸的征地、规划、动迁等合法性前提问题。许多地方政府都不同程度地通过构建立项制度予以解决和协调，这也使得各地土地储备内部和外部法律关系更为和谐。需要指出的是，成片土地开发立项制度的法律依据源于《成片开发办法》，该办法属于行政法规，而土地储备立项制度的构建，仅仅源于对成片土地开发立项制度的理论借鉴，尚未形成具有全国性、普遍性的规范依据，这样就造成了各地土地储备规范性文件中对于土地储备立项制度或有或无，范畴各有不同，实际操作更有差别，往往只能套用一般房地产项目的计划立项程序。况且，以土地储备所含前期基础设施建设为由确立其立项依据，也是权宜之计，因为，土地储备不等于基础设施建设，我们需要寻求更高层面的、更符合土地储备整体法律特征的途径，以构建土地储备的合法用地前提。
二、土地储备与规划制度的关系
1、规划是制定土地储备计划的依据
《杭州市土地储备实施办法》第七条规定，“市土地储备中心应根据产业结构调整及城市建设规划和市区土地的实际状况，制定土地储备计划”；《深圳市土地储备管理办法》第五条规定，“主管部门应当根据土地利用总体规划、城市总体规划、城市近期建设规划、土地利用计划和土地供应计划及土地资源利用的实际情况拟订年度土地储备计划及中长期土地储备计划，报市政府批准后组织实施”。
从上述规定来看，作为一项政策性制度，土地储备制度本身就是在我国现有土地、规划、计划制度下构建起来的，而根据《
中华人民共和国城市规划法》第
二十九条规定，“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理”。因此，土地储备计划的制定必须要以现有规划管理制度为前提。
2、规划许可是实施土地储备收购的必要前提
《上海市土地储备办法》第九条规定，“储备地块的前期开发立项批准后，土地储备机构可以向规划、土地管理部门申领建设用地规划许可证和建设用地批准文件”。根据该办法规定，在实施具体地块土地储备前，除办理立项手续外，还需办理规划审批，并明确要求获得《建设用地规划许可证》。对此，本文认为，在目前土地储备制度框架下，明确在实施地块收储前的规划许可，必要性有二：
首先，如前所述，在上位法和相关制度缺失的情况下，我国目前土地储备制度的设计应以成片开发土地为蓝本，并以此构建相应的立项、规划、用地等制度，而在成片开发建设项目审批过程中，建设用地规划使用许可证必不可少，因此，各地在实施土地储备过程中应明确以获得建设用地规划许可证作为落实规划要求的前提。
其次，由于实施土地储备过程中，必不可少地遇到征地和拆迁过程，而根据《
城市房屋拆迁管理条例》第
七条规定，申请领取
房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交建设用地规划许可证，而获得征地许可亦有相同的前置条件。因此，就与征地、拆迁制度规范衔接而言，获得建设用地规划许可证应成为实施储备的前提依据。
3、土地储备运作中规划存在的问题
虽然，各地出台的土地储备规范性文件对规划许可的办理及程序有所明确，如《上海市土地储备办法》第十一条规定，“储备地块有经批准的控制性编制单元规划或者控制性详细规划的，土地储备机构可以在完成该地块上建筑物、构筑物和其他附着物的拆除，并经投资、规划、建设管理部门批准后，按照规划要求实施基础性建设。储备地块的前期开发立项批准前，已有经批准的控制性编制单元规划或者控制性详细规划的，投资、规划管理部门应当在批准前期开发立项和建设用地规划许可证时，一并审批储备地块的基础性建设。”但规划管理在土地储备运作过程中的实际效果并不尽如人意，甚至在某种意义上有形同虚设之嫌。
首先，土地储备规划许可的内容不够深化。现有制度下，房地产开发必须具备非常详细的规划，包括用途、容积率等等，这也正是建设用地规划许可证的必要内容。但土地储备并非具体的项目开发，其规划许可内容不可能也不需要具体到详细的用途和容积率等问题，如何使土地储备规划既符合一般规划管理的要求，又满足土地储备的个性需要，现有制度并未深化明确。
其次，实施过程不符合规范程序。由于土地储备制度仅仅笼统规定了规划许可的要求，在实际操作中，规划许可与土地储备制度设计的先天非协调性，很多情况下，管理部门仅仅依据选址意见书以及非常简单的可行性报告（作为土地储备项目，很难如具体建设项目一样编制详细全面的可行性分析），即核发建设用地规划许可证，该操作并不符合法定程序。
最后，在各地对土地储备制度设计中，对于土地储备计划的制定，均要求以土地利用计划、城市总体规划、土地供应计划、经济发展状况等作为依据，尤其强调的是以土地利用计划和城市规划等刚性指标作为法定依据。虽然，《
中华人民共和国城市规划法》对于城市规划的修编以及实施均有严格的程序规定，但由于土地储备计划中很大一部分系中长期规划，而土地储备机构在实施收储以后，由于土地市场供给状况的变化，往往会修改规划，这样一来，规划本身对于土地储备计划的限制作用就受到削弱。
