土地储备制度的出现，由政府授权或委托的储备机构预先通过征地、收购、收回等方式对待开发土地进行动拆迁和前期整理开发，而后统一供应。减少了土地招商过程中为顾及企业的困难而影响规划的实施这一弊端，减轻了政府在这方面的压力。同时，土地储备的政府行为特征决定了其不以盈利为目的，不以逐一项目土地开发的盈亏计得失。同时，土地储备可以更好地显化土地价值，并以此综合平衡土地经营性用地与基础设施用地、工业用地、公益性用地之间的前期开发成本，从而保证城市规划不因土地出让中的前期开发“商业化运作”受到影响。
其八、协调存量土地与增量土地的关系，提高土地使用效率
目前中国城市内部土地的利用效率低，表现在两个方面，一是利用率低，闲置土地比率高；二是单位土地的产出率低。可同时，城市扩张占用农业用地的压力很大，城市郊区的农业用地转换为非农用地，给农业生产造成不良的影响。城市土地储备机制的运作，综合运用征地、收购、收回、置换等方式，把盘活城市存量土地与农业用地转为非农用地的城市用地增量方式相结合，协调二者的矛盾。有利于改变许多地方政府在城市化进程中过度依赖征收农业用地，“摊大饼”式的、粗放用地模式，从而提高城市土地使用效率。
总之，土地储备制度构建是土地供应方式的变革和土地供应制度的完善，是土地制度改革深化的必然趋势，从根本上改变了传统的政府、用地单位、被征地人（被拆迁人）之间的经济利益关系和法律关系。土地储备制度的构建使政府不仅在实质上、而且也在法律形式上成为收回土地的行为主体，土地供应的主体：政府先与被拆迁人（被征地人）发生征收土地的行政法律关系，然后再与用地单位发生供应土地的行政法律关系，实际上从操作程序和法律形式上突出并实现征地、拆迁行为的行政化，澄清政府与房地产商联手拆迁、征用老百姓房屋、土地的认识误区，有利于增强政府平衡不同社会群体间利益的能力。有利于政府协调用地单位与被征地人、被拆迁人之间，社会公共利益与房地产商、甚至小业主之间的利益冲突，解决房地产开发与公共基础设施建设投入相脱节的问题。[36]
总结：自上世纪90年代中期部分城市探索土地储备伊始，各地土地储备的运作，主要以地方政府的政策协调为推动力。实践证明，土地储备制度的探索和发展，不仅为我国土地使用制度改革注入了活力，而且为城市的发展积聚了力量。然而，由于缺乏强有力的理论支持和统一的政策制度规范，加之各地之间存在着管理体制和利益驱动上的不同，各地土地储备的运作在范围、模式上存在差异，土地储备制度的发展和完善面临着诸多的理论、实践问题，如：土地储备的内涵、定位、功能、范围、机构设置、管理模式、程序规范等都有待于理论上的系统研究以及政策上的规范支持。而从法律层面来讲，土地储备的运作无疑与现行规划、立项、征地、动拆迁、登记、融资等法律政策存在着冲突之出，如何协调新生事物与现有法律制度之间的关系，逐步将新生事物纳入法律体系的规范范围，并对相关法律制度进行必要的调整，作为一项艰巨的工程依然需要进行系统的研究。
【注释】课题报告执笔人：顾长浩（上海市政府法制办副主任），蒋勤（上海地产集团发展研究部经理），马贝艺（上海市法制办城建处副处长），何乃刚（上海地产集团发展研究部），周晶敏（中建律师事务所律师）。
刘振国：“杭州土地储备和交易管理制度建设研讨会综述”，载2006年7月5日《中国国土资源报》。
1988年4月5日，土地批租领导小组改名为上海市土地使用制度改革领导小组。
上海市建设委员会《关于本市土地批租继续简政放权、完善两级管理的请示》（沪建研(1993)第365号）。
引自《上海房地产市场现状及前景研究报告》。
袁梅、张翔：“上海土地囤积之谜：供需争利囤积开发收益”，载《财经》杂志2005-02-23。
邓旭：“上海闲置土地面积逐年上涨 开发商无心拿新地”，2005年10月12日《国际金融报》。
任波：“上海土地储备制转型”，《财经》杂志/总76期。
有关数据引自沈正超：“创新、完善上海土地储备制度的研究”，载《上海土地》2003年第6期。
李和欲：“国土资源部：全国收购土地超过230万亩”，2005年2月24日《东方早报》。
参见《杭州土地储备和交易管理制度建设研讨会综述》，2006年7月5日《中国国土资源报》。
李津逵：《城市经营的十大抉择》，引言。
李津逵：《城市经营的十大抉择》。
有关各城市具体实践的介绍可参见附件材料。
《深圳市土地储备管理办法》第五条：市政府土地管理部门是市土地储备工作的主管部门。
《西安市土地储备条例》第三条：市土地行政管理部门是本市土地储备的主管机关。
《重庆市国有土地储备整治管理办法》第四条：市人民政府土地行政管理部门主管全市土地储备整治管理工作。
《北京市人民政府批转市国土房管局关于加强国有土地资产管理建立土地储备制度意见的通知》之六（十九）：实行土地收购储备联席会议制度。联席会议由主管副市长召集，相关部门负责同志参加，负责全市土地收购储备工作的组织协调，审议重点收购储备范围、土地供应计划、收购储备政策、土地收购储备资金运作等事项。土地收购储备的具体日常工作及联席会议的组织工作由市国土房管局负责。
《天津国有土地有偿使用办法》第十一条：市土地资产管理委员会主任由市长担任， 副主任由分管副市长担任，市人民政府有关行政主管部门和天津市土地整理中心的负责人为委员会成员。委员会下设办公室，作为市土地资产管理委员会的常设办事机构，负责组织贯彻市土地资产管理委员会的各项决议，行使执行、协调、组织、监督的职能。办公室主任由市土地行政主管部门负责人兼任。市土地资产管理委员会办公室和市土地行政主管部门合署办公，实行一套机构，两块牌子。
《杭州市土地储备实施办法》第四条：杭州市土地储备中心受市政府委托在杭州市土地收购储备管理委员会指导和监管下，代表政府实施土地收购、储备和出让的前期准备工作。
《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》：市政府决定，调整青岛市土地使用制度改革领导小组成员，具体负责协调解决土地储备和土地供应中的有关问题……市土地储备机构隶属于市土地管理局……。
《武汉市土地储备管理办法》第五条：市人民政府设立市土地资产经营管理委员会，负责统筹、协调、决定土地储备供应中的重大事项。市土地行政主管部门负责对全市土地储备工作监督管理。
在上述七区之外，东西湖、汉南、蔡甸、江夏、黄陂、新洲区以及武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区另设土地储备机构，受市土地整理储备供应中心的业务指导和监督。
《广州市国土资源和房屋管理局2005年工作总结和2006年工作计划》中却明确提出：认真开展工业用地储备，积极与市规划局、市发改委、市财政局等单位协调研究，及早着手开展工业用地储备工作，争取在新一轮《广州市土地利用总体规划》得到国务院批准后，第一时间完成全市工业用地储备工作。
《武汉
土地储备管理办法》第
八条：下列土地应当进行储备：（一）为社会公用利益需要政府依法收回的土地……。
《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》中提出，可收购的国有土地主要包括：因公共利益或政府特殊需要，将出让的土地使用权作价收购的国有土地。
也有地方将此类土地纳入“收回”范畴，如《安徽省国有土地储备办法》第七条“下列国有土地，通过无偿收回方式储备：……（三）因单位迁移、解散、撤销、破产等原因，停止使用原划拨的国有土地……”；第八条“下列国有土地，通过有偿收回方式储备：……（三）因企业改制、产业结构调整等原因调整出的国有划拨土地……”。
《海南省土地储备整理管理暂行办法》第六条：……（六）因流转价格低于基准地价20%，由政府依法行使优先收购权的原出让、划拨土地……
《深圳市土地储备管理办法》第八条：……（四）土地使用权转让中政府行使优先购买权收购的……。
《山东国有土地储备办法》第九条：……（三）土地使用权转让，人民政府依法享有优先购买权的……。
《西安土地储备条例》第五条：……(六)人民政府行使优先购买权取得土地使用权的土地……。
陈红艳“国土部：土地储备制度将发生重大变革”，载2006年7月19日《中国楼市》。
“国家开发银行投向天津市500亿元”，人民网2003年6月6日。
顾长浩：“土地储备的功能、意义与问题”。
顾长浩：“土地储备的功能、意义与问题”。
如2005年由市土地储备中心（地产集团）为主，与区合作共同实施的闸北区火车站北广场和杨浦区平凉地区的旧区改造任务，动迁居民就达2.4万户，投资100多亿元。
顾长浩：“土地储备的功能、意义与问题”。
