|
其三、盘活国有存量土地，积极推动国有企业改革改制
通过收购国有企业土地（退二进三），对企业原使用的划拨或批租土地使用权进行补偿，不仅减少了企业自行联建或转让土地产生的各类经济纠纷，降低了风险，而且加快了盘活土地资产的进度，为企业改革改制提供了资金，加大了对企业改制和摆脱困境的支持力度。同时，通过将原企业土地纳入土地储备库，彻底杜绝了国有土地流入二级隐形市场的风险，由土地储备机构整理开发后实施统一出让，也有利于建立统一的土地交易市场。
以土地储备推动国有企业改革改制，在土地储备起步阶段，是一项非常重要的内容，在某些地方甚至成为推动土地储备机构设立的重要动因，这一点在杭州体现的尤为突出。1997年，为解决杭州国企改革中的土地资产变现问题，当时的市长让国土资源局“想想办法”。同年8月，杭州市国土资源局受命成立土地储备中心，其首要任务就是收购因产业结构调整的企事业单位需盘活的存量土地。
1999年上海市土地发展中心收购储备经委系统企业14幅地块，金额2.54亿元，经委系统将土地使用权出让金全部用于偿还职工“三金两款”，以支撑企业改革改制。地产集团成立以后，出资数十亿元，打包收储了市公积金中心贷款抵押地块、上海仪电控股（集团）公司和上海环卫系统下属企业的数十幅零星地块，并签约收购了上海良友集团粮库、物资集团堆场、杨树浦煤气公司地块等部分企业用地。同时，还按市政府要求，做好农工商抵债给金融机构土地的收储。通过收储“退二进三”地块，有利于盘活企业土地资产，为国有企业的改革改制以及进一步发展创造条件。
其四、推动城市旧区改造，协调土地开发与旧城改造的关系
社会进步发展，城市改造是永恒的主题。进入20世纪90年代末，大多数城市在快速发展的同时，都面临着旧区改造的难题，由于前期投入资金量大，一般房地产开发公司很难担此重任。旧区改造需要政府的参与和支持，甚至发挥主导作用，已经成为共识。从实践情况看，通过建立政府土地储备机制推动旧区改造，不仅成为一项新的选择和举措。
上海市土地发展中心运作的地块中，二级旧里危房改造占了较大部分。2002年底成立地产集团后，其主要任务之一就是以土地储备方式推进城市旧区改造[35]。经过多年的探索，土地储备已经成为上海推进旧区改造工作的主要方式。2006年4月上海市政府出台的《关于推进本市中心城区“十一五”旧区改造工作意见的通知》（沪府[2006]47号文）提出：“积极探索以土地储备为主要方式的旧区改造新机制，适当加快中心城区旧区改造速度”。按照计划，“十一五”期间，上海将完成改造二级旧里以下房屋400万平方米，其中由市区土地储备机构合作或单独实施的210万平方米。
由土地储备机构主导和负责城市大规模的旧区改造，统一实施动拆迁，解决“硬骨头”问题，居民得到应有的补偿和适当的安置，有利于改善城市环境和城市居民的居住环境。对于完成旧改并经过前期整理开发的土地上市出让，免去了开发商因毛地出让后动拆迁困难的后顾之忧，有利于调动开发商的积极性。
其五、确保政府土地增值收益，为城市建设筹集资金
鉴于土地的稀缺和不可再生性，城市土地的增值是一种趋势。政府通过垄断一级土地供给市场，将土地增值收归政府，能够为城市建设不断筹集资金。建立土地储备制度（机构）正是代表政府管理城市土地增值的有效方式。
城市基础建设绝大部分都是由政府筹资建设。随着城市道路、轨道交通以及公共绿地等公建配套的建设，周边土地及房产的价值必然上涨。按照传统的土地使用制度和出让方式，所有建设用地的出让均按照房地产开发项目立项直接出让给开发商，甚至在城市建设之前即完成出让，而房产开发商将尚处于规划中的轨道交通、绿地等作为“卖点”，从中获得了超额利润。实施土地储备后，对即将启动基础设施建设的周边土地进行控制，在整理开发后实施公开出让，能够确保政府有效地分享土地价值提升而产生的收益。即使一般区域的土地，通过收回、收购、征地等方式，对未来需要开发的国有建设用地进行动拆迁、必要的基础设施建设等前期整理开发，形成“净地”，也有利于土地价值的显化，推动政府按照招标、拍卖、挂牌方式实施土地的公开出让，从而保证政府在土地增值中的收益。
上海土地储备机构通过对重点地区土地的储备开发，已经逐步成为重大工程项目的融资平台。如上海铁路南站建设过程中，由市土地储备中心（地产集团）通过将周边土地进行储备，以出让后的收益作为平衡南站广场建设资金的方式，大大缓解了重大工程建设的资金压力。此外，世博土地储备中心（世博土控公司）、临港新城土地储备中心的设立和运作，也蕴含着通过土地储备的运作来平衡重大项目和区域开发资金需求的决策动因。
其六、规范征地、动拆迁程序，增强政府利益平衡能力
推行土地储备制度，由储备机构预先以征收、收购、回收等方式取得土地，对地上原土地及地上房屋权利人实施动迁安置补偿后，对土地进行前期整理开发，而后再将相关配套成熟的净地通过市场出让。由于储备机构的政府授权/委托性质，其土地收购储备运作以政府财政支持为基础和后盾，重在规范和调控土地供应市场，而不是以市场赢利为目的，且土地储备相对于房地产开发的企业运作行为而言受短期房地产市场波动的影响相对较小，因此以储备机构的名义直接对地上居民、单位进行安置补偿，可以改变了长期以来毛地供应条件下由开发商具体实施地上动拆迁安置的模式，阻断了开发商与被征地/拆迁人之间的直接冲突，避免了开发商基于短期市场变化和商业利益最大化的驱动因素而可能在动迁安置过程中采取的补偿不到位、不均衡甚至出现违法行为的现象，为规范征地、动拆迁安置行为提供了条件。
同时，由于储备土地的地域范围广阔，类型涵盖了包括公共建设用地在内的各项城市建设用地，同时在很多情况下是对拟转为建设用地的成片国有农用地、集体农村土地进行综合开发，政府可以综合不同地块的收益损失，采取整体平衡的方式，确保相同地段等级的居民获得同等的补偿，避免了因以单块土地的独立运作中可能由于地块未来用途差异以及受商业利益驱动因素差异而产生的补偿款不到位或补偿标准不统一问题。
此外，政府通过对即未来供应土地的预先成片储备、综合开发或对轨道交通、城市重点城市建设工程周边土地进行预先储备，确保政府在未来土地供应中分享和获取因城市基础设施建设所带来的土地增值收益，并以此补偿政府在城市基础设施建设和重大项目中的投资，或以此用于周边居民的动迁安置或其他社会福利建设，从而实现了城市经营过程中的各类不同利益群体在空间和时间上的综合平衡。
其七、增强规划刚性地位，保障城市规划有效、统一实施
科学、合理的城市规划是城市有序开发的前提。任何项目建设都应当遵循预定的城市发展规划。然而，从我国城市发展的经验和现状看，由于城市建设资金很大程度上依赖于土地收益，且在按项目供地、实行毛地批租的机制下，由于没有相应的政府性机构对待开发用地预先进行前期的整理开发，政府在出让土地进行开发时，为了确保出让土地收益能够涵盖征地及动拆迁补偿等费用，往往会从调整规划的角度重新考虑该地块的开发用途、容积率等。而开发商为了确保待开发地块中应有的开发利润，也往往以承担了开发地块或周边的动拆迁补偿及相关配套设施建设为由与政府“讨价还价”，争取调整开发地块的经营用途、提高容积率等。
|
