8、储备土地供应
理顺土地储备与土地供应环节的衔接，并将土地储备纳入土地供应的必要环节，是土地储备的必然出路。从各地实践来看，由于土地储备机构大多隶属于国土资源管理部门或直接受其指导，甚至土地储备机构与土地供应或交易中心、征地办公室合署，在机构设置上便于土地储备与土地供应的衔接。同时，在计划安排上，通过制定具体的土地供应和储备计划，将储备土地的供应纳入总体出让计划。天津市规定土地利用计划指标分解向土地整理储备项目倾斜。广州、深圳、青岛、石家庄等地已经实现经营性建设用地先纳入储备后实施公开出让，武汉、天津、杭州、重庆、北京等城市储备土地也已经成为全市经营性土地供应的主要来源。
9、一级开发
土地储备包含土地前期开发。在土地入库之后出让之前，通过动拆迁、基础设施建设等前期开发整理，实现毛地向净地的转化，是土地储备的重要内容。绝大多数城市土地储备机构对纳入储备的土地采取委托方式进行前期开发，或是委托当地政府实施动拆迁，或是协议委托动迁公司和相关企业进行土地前期整理。土地储备机构则通过独立或联合（区政府或区相关机构）成立指挥部或项目公司，加强对项目的管理。但无论怎样，都是以土地储备机构的名义在运作，资金压力、运作风险均由土地储备机构承担。
随着土地储备机制的不断完善，各地探索土地一级开发不断创新。
（1）强调规划控制，突出区域开发。重庆地产集团实践中注重以政策性储备为主，对增值潜力大的土地进行战略性储备，规划“双冻”控制，暂不对土地实行征地、整治，待条件成熟后再征地整治出让。青岛市把城市发展规划用地全部纳入规划储备范围，规划主管部门对规划储备范围内的土地，提前进行控制性详细规划的编制，同时有计划地进行基础设施配套建设。实践中，规划储备已经成为诸多城市土地储备的重要方式。同时，区域开发（或称大型地块开发）也是许多城市土地储备运作的重中之重，如重庆的大学城、广州的琶洲、金沙洲、员村、珠江新城四个地块的成片开发，北京的奥运村等。区域开发不仅有利于规划控制，而且有利于政府综合平衡征地和动拆迁补偿。
（2）探索土地一级开发市场化新模式，强化项目管理。北京提出了“抓两头，放中间”，即政府抓土地规划计划和出让，放开中间的土地一级开发环节，坚持政府主导、市场运作，企业参与，市区县联手推进土地储备开发，从而形成土地一级开发的两种模式：一种是储备机构继续作为主体自筹资金，招标企业协助管理，企业提取2％的管理费，另一种是通过招投标确定企业，并由企业自带资金进行一级开发，企业获取不高于8％的利润回报。这种方式在实践中收到了不错的效果，使得北京土地储备的规模的一段时间内得以迅速扩大。自2006开始，武汉市也开始探索吸纳社会资金投资土地储备一级开发模式，引进社会机构从事储备土地的投融资、拆迁和整理。广州市土地开发中心则在一些大型项目中实行项目管理，滚动开发的运作模式，也就是土地出让后的收益经审批可以再投入开发项目中，前期资金不足可以申请贷款，进行滚动开发。应当说，良好的土地一级开发模式，在很大程度上也缓解了土地储备资金的压力。
综合上述内容，我们不难发现，强调政府主导，突出土地储备的政府授权或委托行为特征，是土地储备得以较快发展的首要因素。毕竟，在现行法律制度缺位情形下，没有政府强有力的协调和政策指导，土地储备运作诸环节是很难走通走顺的。此外，城市土地管理行政模式也极大地影响着土地储备的发展，在土地储备发展迅速、运作规模较大的城市，也大都是实行国土垂直管理的城市。
四、土地储备制度的运作成效和现实意义
其一、推动建设用地供应方式转变，不断完善政府土地供应制度
自上世纪80年代开始土地使用制度改革至90年代初，土地批租主要以净地为主，1992年以后开始大规模毛地批租。毛地批租的鲜明行为特征是，在出让附有地上建筑物的土地使用权的同时，约定了土地使用权受让人的拆除义务。毛地出让方式解决了当时城市旧城改造中前期房屋拆迁安置、公共基础设施建设需要大量资金投入的问题，为城市建设提供了强劲的资金动力。应当说，这是符合当时中国加速城市化进程中效率优先的社会发展价值目标选择策略的。
但毛地批租所固有的缺陷也是明显的，延续多年的协议出让为主方式，与毛地出让有着密切的关系。[33]由于毛地出让涉及到土地出让后地上房屋动拆迁等问题，不利于土地价值的显化和确定，由于毛地批租后动拆迁由开发商具体负责，使得动拆迁补偿资金与开发商的融资能力和盈利水平相挂钩，商业化的操作在实践中极易因为补偿不平衡或不到位导致动拆迁矛盾激化，而且在房地产市场发生波动或其他原因导致企业经营不善情况下，房产商不能按期完成土地动拆迁导致的土地二级市场囤积现象屡有发生，影响了城市建设。
显然，在土地使用权出让全面采用“招（标）拍（卖）挂（牌）”的今天，如果继续实行毛地出让，即在土地使用权出让后，由政府再与受让人协商约定拆迁承包费用就显得有些牵强和不伦不类了。国有土地使用权由毛地出让改变为净地出让－－政府在收回土地、完成了房屋拆迁和土地平整工作后再将土地使用权出让给土地使用权人，有利于形成公正、公平、公开的土地一级市场秩序，有利于消除和制止土地使用权出让中的权力滥用和寻租腐败。土地储备的实施为改变土地供应方式提供了制度条件，因为土地储备制度效应并非局限于土地收回这一环节，而是必然扩展至从土地收回、房屋拆迁至土地供应的全过程。
毫无疑问，在推进供地方式从协议出让向招标、拍卖、挂牌公开出让方式转变的进程中，土地储备（及一级开发）起到了有力的推动和保障作用。净地出让，不仅使土地前期开发成本（包括动拆迁成本等）与土地出让价值相分离，使土地价值显化，降低了开发商因毛地批租而承担动拆迁安置的市场风险和社会风险，有利于开发商按计划及时实施开发建设，以确保房地产开发预期利益的实现。同时也减少市场上闲置土地的存在，有利于形成统一的土地交易市场秩序。
土地储备制度的实践，实际上是在新的变化了的社会经济环境条件下的净地出让的复归，是螺旋式上升的复归，是在新观念认识、新机制探索、新供应秩序形成中的复归，而不是简单的重复。其创新之基本特点就是适应房地产市场体制改革以及整个经济体制改革深化的土地供应方式新变化。[34]
其二、统一土地供应渠道，增强政府土地一级市场调控能力
政府对于土地一级市场调控能力的减弱，在很大程度上与土地的供应、管理方式有关。传统的毛地批租和多头供地已经成为阻碍政府有效调控土地一级市场的主要因素。而实现“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”，建立统一的土地储备供应模式，一直是土地储备制度追求的目标。通过多年的实践，许多城市已经基本实现了经营性建设用地统一储备，统一供用的模式，如青岛、广州等，其市区范围内所有经营性土地必须先储备而后统一出让。按照净地方式、统一出让土地，不仅使政府牢牢把握住土地出让的主动权，而且能够有效地保证出让土地及时开发，减少二级市场的土地闲置。
2001年5月，
国务院在《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）提出“有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备”的同时，也指出了推行土地收购储备的目的是“为增强政府对土地市场的调控能力”，“坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应”， “对已经列入城市建设用地范围的村镇建设和乡镇企业用地要按城镇化要求，统一规划、开发”。
