城市改造是永恒的主题。进入20世纪90年代末，大多数城市在快速发展的同时，都面临着旧区改造的难题。在城市改造过程中，由于涉及时间长、关系复杂、前期投入资金量大，一般房地产开发公司很难担此重任。实践证明，通过毛地批租由开发商推动旧区改造矛盾重重，旧区改造需要政府的参与和支持，发挥主导作用。
同时，在完善市场经济体制、推进国有企业改革改革改制过程中，如何盘活国有企业的存量土地，支持企业由市中心区向市郊工业区转移，也成为政府必须考虑并解决的问题。在上世纪90年代一段时间里，由于统一的土地市场尚未形成，国有企业凭借手中拥有的以行政划拨拿到的土地，自行联建（即合作建房）或转让土地，获取土地或开发收益，此举存在很多弊端：一是能够开发或转让的土地是可构成独立开发单元的经营性土地，对于一些零星的或规划为公益用地的土地，是无法变现的。二是由于制度不完善，容易产生经济纠纷，也使国有土地应得收益不能充分实现。因此，建立统一的有形市场，以政府或政府授权的机构统一打包收购国有企业改革改制过程中需要盘活的土地，既确保国有企业及时拿到变现资金，也有利于将这些土地资源纳入政府统一调控的范围，减低土地隐形市场的风险。
土地储备制度在很大程度上适应和满足了这种要求。如上海市土地发展中心成立后收购储备的土地来源，即以旧城改造和产业结构调整需要盘活的土地为主，占到其收储土地总面积的90%以上。在杭州市土地储备中心体现得更为突出：1997年，为解决杭州国企改革中的土地资产变现问题，当时的市长让国土资源局想想办法。同年8月，杭州市国土资源局受命成立土地储备中心，其首要任务就是收购因产业结构调整的企事业单位需盘活的存量土地。
3、土地储备制度的构建是城市经营理念在土地资产管理中的实践体现
城市经营（或称“经营城市”）作为一种理念，宗旨是按照市场经济规律，通过市场化运作，综合运用城市土地资本、地域空间和其它经济要素，盘活城市资源，并通过高效的城市管理，从整体上运作城市经济，改善城市环境，实现资源配置在容量结构和秩序上的最大化和最优化，促进城市经济，社会和环境的协调发展。经营城市的概念，自20世纪90年代中期开始，在我国非常盛行，经营土地作为政府加强土地资产管理的新概念深深地印入了诸多政府首脑的思想之中。2002年国土资源部还曾经以“经营土地、经营城市、加强土地资产管理”为主题在福州举办国土资源管理市长培训班。
城市经营作为城市政府运用市场机制来调控城市发展目标与有限资源之间矛盾的一种经济活动，其概念的提出是与各地城市在地方财政压力之下，为解决困扰城市建设、发展的资金问题紧密相关的[11]。但从运作方式上讲，城市经营既有政府行为，又有市场机制。城市经营不是独立于城市规划、建设和管理之外单独运作的一种手段和程序，而是一种思想观念。它渗透、贯穿于城市规划、建设和管理的全过程，即：以经营的思想规划城市，以经营的手段建设城市，以经营的方式管理城市。在城市的国有资产中，数量多、增值潜力大、市政府能直接控制的资产就是国有土地，因此，搞好城市国有土地资本运营，开发和盘活城市土地资源自然成为政府经营城市的首要之选和主要手段之一。
所谓城市国有土地资本运营，就是指在市场经济条件下，围绕城市经营战略，政府以土地所有者代表的身份，用经营手段运作土地资本，从而实现整个城市社会经济的协调发展和土地资本效益的最大化。[12]毫无疑问，各地方政府探索建立土地收购储备制度，实行土地公开招标拍卖出让，正是城市经营理念的影响之下的一项重要措施。
政府经营土地资源的方式是多样的，既可以开发荒滩和废弃的土地，也可以收回闲置的土地，又可以收购破产企业已贬值的国有划拨土地，以及低效益使用的土地，并通过整理、开发和重新规划，使存量土地资产升值。土地储备即是由城市政府授权成立经营土地的储备机构（事业或企业法人），并先注一定的资金，对全市的土地实行统一收购、统一规划使用功能、统一招投标与拍卖，从而实现对城市土地的一级市场的垄断。市政府手中有了地，也就有了按规划配置土地的实权，可以根据旧城改造、生产、生活用地的各种需求，做到对城市建设用地的统一征收、统一收回、统一储备、统一开发、统一供应、统一监督管理，从而使土地的管理由无序转化为有序，促进了资源的优化配置，确保土地资产保值增值，实现国土效益最大化。从这一意义上讲，土地储备的运作过程就是土地资产升值的过程。
三、各地土地储备发展和运作实证比较
本文选取了上海、北京、天津、重庆、杭州、广州、深圳、武汉、青岛、大连、厦门、苏州、西安、南京等十余个具有代表性的城市土地储备进行比较分析[13]，试图总结出一些特点：
1、机构设置
表一：土地储备机构对比表
（1）土地储备机构为事业单位法人。前述十余个城市，土地储备机构都实行事业单位编制，重庆地产集团、厦门土地开发总公司也是事业单位，只不过实行企业化管理。显然，事业单位的机构设置特性是由土地储备的政府授权或行政委托行为特征决定的。
（2）土地储备机构大多隶属国土资源部门，部分城市土地储备机构直属市政府。前者如杭州、北京、广州、天津、青岛、厦门、深圳、武汉、南京、西安等城市，后者只有上海、重庆、大连、苏州几个地方。细究起来，即使土地储备机构是分离于国土资源管理部门之外设置，其与国土资源管理部门也有着千丝万缕的关系。
（3）土地储备机构兼具土地整理、土地交易甚至征地管理职能或合署办公。分析可见，土地储备机构同时兼具土地整理职能或者与土地整理中心合二为一很普遍，如重庆、北京、天津、武汉等地，即使上海市土地储备中心和厦门市土地开发总公司也承担了许多土地整理的功能。广州、青岛、西安土地储备机构与征地事务办公室两块牌子、一套班子合署办公。北京、大连土地储备机构同时又承担着土地交易的职能。
2、领导管理体制
土地储备是先实践后制度发展起来的。因此，强化地方政府的领导、管理、协调、监督职能是推动土地储备发展的重要动力。各地土地储备的管理领导体制并不完全相同，主要有三种模式：
第一种：由国土资源管理部门作为主管部门，如深圳[14]、西安[15]、重庆[16]、广州、厦门等地。这一模式为许多省级政府出台的规范文件所采纳，如《安徽省国有土地储备办法》、《山东省国有土地储备办法》、《江苏省国有土地储备办法》都明确规定：土地行政管理部门负责本行政区域内的国有土地储备管理工作。
第二种：国土资源管理部门与专门委员会（或领导小组）双重管理，即土地储备机构除在业务上受国土资源管理部门的领导和指导外，在市政府层面上设有土地管理领导小组或类似机构，主要是协调和审议城市土地管理中的重大事项，包括审议土地储备和供应规划、计划等。如上海、北京[17]、天津[18]、杭州[19]、青岛[20]、大连、武汉[21]、郑州等地都设置了类似管理委员会、领导小组或实行联席会议制度，一般由市长或主管副市长牵头，规划、房地、财政、建设、发改委等相关部门参与。2006年6月出台的《海南省土地储备整理管理暂行办法》规定“县级以上人民政府应当建立土地储备联席会议制度，研究和协调土地储备整理工作中的重大事项”，将联席会议制度作为推行土地储备的必要措施。天津、郑州等城市还以市政府文件形式出台了“土地资产管理委员会议事规则”或“土地储备管理委员会工作规则”，以加强对土地管理和土地储备工作的领导和协调。
