1997年8～9月，杭州市政府办公厅及机构编制委员会向后发文，成立市土地收购储备管理委员会和市土地储备中心。
1997年10月18日，杭州市政府发布《关于建立杭州市土地收购储备机制的通知》（杭政[1997]13号）。根据《通知》规定，市土地储备中心的主要职责是：（1）根据市土地收购储备管理委员会提出的收购计划，对企事业单位需盘活的存量土地和其他需调整的城市存量土地适时进行收购；（2）根据土地利用和城市总体规划以及市场需求，适量储备土地，为增强政府对土地供应的调控力度服务；（3）管理由市政府依法收回的违法用地、闲置抛荒土地以及无主土地，并纳入储备土地范围；（4）多渠道、多途径筹措资金，在市土地收购储备管理委员会的指导和监督下，加强与各金融机构的配合，管理、运作好土地收购、储备的资金；（5）在市政府职能部门的指导下，做好储备土地的前期开发工作，做好对收购、储备土地的资金测算平衡、招商洽谈以及投放市场的前期准备，并协助做好土地出让的其它准备工作，同时搞好综合统计，定期向市土地收购储备管理委员会报告运作情况。
此外，《通知》中明确了“试点探索、小步启动、适时收购，确保不亏，稳妥发展”的运作原则，并确立了到2000年有20％以上的经营性房地产用地通过政府的土地储备中心供给的工作目标。
杭州市土地储备中心最初的业务以收购和收回两种方式为主，除收购企事业单位因产业结构调整需盘活的存量土地，还可将违法用地、闲置抛荒土地及无主地依法收回。随着中心土地收购储备量的增加，土地收购储备的范围在不断扩大。1998年６月，杭州市土地收购储备管理委员会决定，将收购储备范围扩大到市区需盘活的所有土地。1999年11月，杭州市政府发布《关于进一步深化国有土地有偿使用制度改革，推行土地使用权招标、拍卖出让的通知》，明确强调为加强政府对土地一级市场的宏观调控，促进市区国有存量土地的盘活，凡市区范围内需要盘活的国有存量土地以及新增建设用地中用于商品房开发的土地，都必须统一纳入政府土地储备库。需要进行招标、拍卖出让国有土地使用权的土地，由市土地储备中心负责实施该地块附着物的拆迁和土地出让的前期准备工作，实施“净地”方式出让。
为规范土地储备运作，1999年3月10日杭州市人民政府发布《杭州市土地储备实施办法》，该办法对土地储备的运作机构、储备范围、一般程序、储备土地前期开发利用、储备土地使用权预出让、储备机构资金运作管理等都作了规定。
2.3 青岛市土地储备中心
1999年7月2日，青岛市市长办公会议研究通过了建立土地储备制度的意见。1999年7月29日，青岛市人民政府正式下发了《关于建立土地储备制度的通知》，成立土地储备中心。
与此同时，广州、深圳、武汉、厦门等地也开始了土地储备的相关探索和实践。
3、土地储备制度在全国大发展时期
土地储备作为探索土地使用制度改革的创新之举，逐渐为部分城市所接受并展开。1999年6月，国土资源部内部通报形式转发《杭州市土地储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》，向全国推广杭州、青岛经验。2001年4月30日《
国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（15号文）中明确提出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府实行土地收购储备制度”。在2001年12月召开的全国土地资产管理工作会议以及2005年举办的以“经营土地、经营城市”为主题的第八期国土资源管理市长研讨班上，国土资源部要求各地落实15号文件精神，积极推进土地收购储备工作的开展，土地收购储备工作在全国各地得到迅速发展。
（1）各地纷纷建立土地储备机构，机构数量迅速增加，储备规模不断扩大。
在2005年年初召开的土地收购储备制度建设座谈会上，国土资源部有关负责人透露，当时统计显示的土地收购储备机构1700余家，累计收购土地总面积超过230万亩，投入收购土地总费用达1965亿元。同时，通过土地开发整理，已使64万亩“生地”变为“熟地”，投入开发整理总费用达741亿元[⑨]。而到2006年，全国已成立土地储备机构累计2000多家，其中中东部地区8成以上的土地主管部门成立了土地储备机构，在西部地区也达到 6成[⑩]。
（2）各地政府逐步加强土地储备规范化运作。各地纷纷出台地方性法规、政府规章及政策规范。（见附件一）
二、土地储备制度产生的原因分析
任何一项新事物的诞生，都有着其适合的土壤。土地储备制度的产生，是经济社会快速发展和社会主义市场经济体制不断完善的环境下的一项创新，分析其产生的原因，主要有以下几方面：
1、深化土地使用制度改革、探索新的土地供应方式，是产生土地储备制度的根本原因
自上世纪80年代开始土地使用制度改革至90年代初，土地批租主要以净地为主，1992年以后开始大规模毛地批租。毛地批租的鲜明行为特征是，在出让附有地上建筑物的土地使用权的同时，约定了土地使用权受让人的拆除义务。毛地出让方式解决了当时上海旧城改造中前期房屋拆迁安置、公共基础设施建设需要大量资金投入的问题，使城市建设进程大大加快，为20世纪90年代上海城市建设“一年一变样，三年大变样”提供了强劲的资金动力。应当说，这是符合当时中国加速城市化进程中效率优先的社会发展价值目标选择策略的。
但毛地批租所固有的缺陷也是明显的：首先，由于毛地出让涉及到土地出让后地上房屋动拆迁及土地整理和基础开发等问题，而动拆迁具有难度大、不确定性等特点，不利于土地价值的显化和确定，难以适应招拍挂方式出让土地的需要，从而使得协议出让成为延续多年的土地批租方式。协议出让的弊端：一是为权力寻租、贪污腐败现象提供了滋生条件；二是行政主导、甚至领导个人意志主导出让过程的滥用权力现象，无法形成一级土地市场合理、有序的供应秩序。
其次，由于毛地批租后动拆迁工作主要由开发商具体负责，这使得动拆迁补偿资金与开发商的融资能力和盈利水平相挂钩，开发商推进动拆迁的速度、给予补偿的数额受制于开发商的资金充裕程度、房地产市场行情及企业盈利预期。商业化的操作在实践中极易发生补偿不平衡或不到位，由此导致动拆迁矛盾增多甚至激化。自90年代中后期，动拆迁纠纷导致各地上访案件数量大增，甚至成为影响社会稳定的因素。
再次，在房地产市场发生波动或其他原因导致企业经营不善情况下，由于开发商不能按期完成土地动拆迁而导致的土地二级市场囤积现象屡有发生，不仅影响了城市建设，而且不利于政府通过土地供应来达到调控房地产市场的目的。
面对毛地出让和按建设项目批准用地带来的一系列问题，特别是在政府要求积极推进土地使用权“招（标）拍（卖）挂（牌）”方式公开出让的情势，深化土地使用制度改革是必然也是必须的。而土地储备制度的诞生，正是这样的一种探索：政府通过收购、回收、置换、征地等方式在收回土地、完成了房屋拆迁和土地平整工作，将国有土地使用权的毛地出让改变为净地出让后，再将土地使用权出让给土地使用权人，为改变土地供应方式提供了制度条件，有利于形成公正、公平、公开的土地使用权出让一级市场秩序，有利于消除和制止土地使用权出让中的权力滥用和寻租腐败。
2、推动旧区改造和盘活国企改革中的土地存量资产，是推动土地储备制度诞生的催化剂
