为广泛推进土地批租，自1992年，上海市政府着手研究市区（县）行政管理体制的改革问题。是年4月，中共上海市委、市政府在上海县召开书记、县长会议，决定在郊县实行“两级政府、两级管理”；5月，在静安区召开城市建设市、区联手的现场会议，提出在市区实行“两级政府、两级管理”。5月15日，市政府批转市建委《关于向区、县简政放权的若干意见》，规定区、县对建设用地的权限和原则是“总量控制，委托审批，两级政府，两级管理”。1993年6月28日，上海市人民政府同意和批转《市建委关于继续简政放权，完善土地批租两级管理的请示》。自此，上海以“两级政府、两级管理”为原则，明确市区两级政府对土地进行批租，实际确立了“多头供地”的格局。市土地管理局在土地批租方面只负责控制批租总量并确认各县上报的不同地块的定价方案后，郊区土地批租出让金除嘉定、宝山、闵行3个区由市、区适当分成外，其余各县全部留县，但县应承担相应的市政配套工程。
统计数据显示，上海市1992年共批租土地201幅，出让面积2010公顷[③]；1993年对外出让土地244幅，占地面积达4932．56公顷；1994年对外出让452幅，占地1594．22公顷[④]；1995年土地批租共258幅，总面积为640.3公顷。
到2000年，土地批租为上海带来了1000多亿元的基础设施投资。实践证明，广泛地实行毛地（也称“生地”）出让，不仅推进了土地有偿使用制度改革，而且大大加快了城市房地产业的发展和旧区改造的速度，并通过土地出让所得为城市建设筹集了巨额资金，加快了城市基础设施建设的步伐，在很大程度上带动了整个城市经济的发展，为上海城市面貌“一年一个样，三年大变样”做出了积极贡献。
然而，多头供地、毛地出让也带来了很多负面效应：
（1）政府缺乏宏观调控房地产市场的有效手段。据上海市房屋土地局统计，1991年至1995年之间全上海累计批出住宅建设用地23.9万亩，其中市政府批出仅占22.6％，而各区县批出的则占到77.4％。在供地权分散情形下，土地的过量供应与房地产大规模开发互为因果，集中应市的商品房短期内超过市场的有效需求，房地产市场震荡在所难免。1995年前后，在上海GDP连续几年两位数增长和土地放量供应的同时，商品房的销售率却逐年下降，空置率上升。
（2）动迁矛盾增多，闲置土地量大。绝大多数土地实行生地协议出让后，由受让土地的开发商支付一笔拆迁资金，委托各级政府所属“项目公司”负责拆迁。由于动拆迁法律法规规范的滞后性和缺乏系统性，加之房地产开发公司为赶进度，动拆迁过程中难免出现动迁补偿标准不一、动迁补偿不到位、动迁程序不规范，甚至强迁等事件发生，动迁矛盾一度成为社会矛盾的焦点之一。与此相伴的是，大批土地批租出让后，由于房地产公司或政府公司无力动迁，或者城市规划的一再变动，以及其他一些市场原因，市场上囤积了大量的已批租土地有待消化。据统计，截至2004年初，上海全市已经政府出让但尚未开工的闲置土地高达3600余公顷[⑤]。新的数据显示，截止到2005年6月30日，上海市共有未动工建设2年以上经营性土地面积1262公顷，其中中心城区190公顷，郊区1072公顷[⑥]。
2、起步：土地储备制度在我国的诞生
2.1 上海市土地发展中心
面对多头供地、毛地出让的批租方式所带来的一系列问题，上海市政府开始了新的探索。1996年11月，上海市土地发展中心成立，该中心为事业单位，经济上实行独立核算、自收自支。
1997年市房地局、财政局联合颁布的《上海市国有土地使用权、收购、储备、出让试行办法》，明确提出，实施土地收购储备之目的在于深化国有土地使用权制度改革，增强政府对土地市场的宏观调控力度，盘活存量土地，规范供地方式，优化投资环境。
自1996年到2002年底，上海市土地发展中心共收购储备土地不足100公顷，这与同期上海全市每年经营性用地500～600公顷的出让规模相比，显然太小，不足以对市场形成影响力。究其原因，可能有以下几个方面：
（1）市场化的运作模式受到阻碍。从一开始土发中心在定位为一个自收自支的事业单位的同时，确立了市场化的运作模式。在土地的收购、储备和出让方面，市政府并没有赋予土地发展中心多少权力。
《上海市国有土地收购、储备、出让试行办法》主要规定了土地收购储备出让的程序和土地收购范围。据此，中心收购、储备和出让土地的具体操作程序和普通的房地产企业并无二致。土地收购时，中心首先要向规划部门申请确定规划条件，对拟收购的地块进行评估，然后与原土地使用者签订收购协议，再按有关规定办理收购储备手续，支付收购金。储备土地的出让，同样需要先通过各种渠道广泛招商，依据资信、资质、业绩等条件选择合适的投资人，然后与其签订土地开发补偿协议，再由政府主管部门办理土地出让手续。
（2）缺乏相关配套措施，政府相关部门协调困难。一方面要履行政府赋予的任务，一方面无法跳出“既定方针”的框框，土地发展中心与其他相关单位协调关系并不容易。1998年上海也曾试图起草地方性政府规章作些突破，但一份《上海市国有土地储备及其利用的若干意见》在各个部门反复讨论，修改了多次，迟迟未能出台。
（3）上海“两级政府，两级管理”体制也为土地的收购储备增加了难度。由于多数新增经营性用地掌握在区政府手里，同时大部分建设项目的立项审批权和规划权分散在各区，市土地发展中心要收购储备各区的土地，必然要从区里的收益当中分走一块，所以往往要设法争取区领导点头。要保证各区的“积极性”，市里就很难上收土地的控制权。
（4）土地收购资金的缺乏也是问题之一。虽有《试行办法》规定“收购国有土地使用权的补偿费和土地前期开发所需的有关费用，由市财政局多渠道筹措”，但这并不是一个硬指标。由于政府需要将大量资金用在城市基础设施建设上，很难拿出大量资金用于土地储备。1999年，市土地发展中心在收购经委系统企业的土地使用权时，考虑到解决经委系统企业偿还职工“三金两款”，市财政才从土地出让金中暂借3亿，由市土地发展中心收购经委系统地块，经委系统再将土地使用权出让金用于偿还职工集资款。[⑦]
总之，1996年开始的这项“土地储备”试点，在没有直接的经验可以借鉴的情况下，由于缺乏制度化、系统化的构架，缺乏政策的配套环境，其推进的难度是可以想象的。
上海市土地发展中心收购储备土地情况表[⑧]
单位：平方米、万元（人民币）
2.2 杭州市土地储备中心
1997年，为解决杭州国企改革中的土地资产变现问题，当时杭州市长让国土资源局“想想办法”。
1997年7月30日，杭州市政府召开第四次常务会议，会议在听取市土地管理局关于建立土地收购、储备和转让机制实施意见的汇报后，讨论和决定成立市储备发展中心，同时成立市土地收购储备管理委员会，由副市长任主任、市政府副秘书长、市土管局局长任副主任，市计委、市经委、市城乡建委、市财税局、市规划局、市房管局、市土管局（兼土地储备发展中心主任）、市工行、市建行、市交行、市合作银行的负责人为管委会委员。市土地收购储备管理委员会的主要职责是：研究制定土地收购、储备、出让政策规章、协调各有关部门的关系，落实土地收购、储备资金，确定土地收购、储备、出让计划或地块，审查计划执行和资金运作情况，监控国有土地资产的运作。市土地储备发展中心受市政府委托，接受市土地收购储备管理委员会的监管，是具体实施土地收购、储备、出让前期开发准备工作的指定机构。会议同意将该中心列为正处级事业单位，实施全额拨款，编制15名，该机构隶属于市土地管理局。会议认为，该中心成立之初的首要任务就是收购因产业结构调整的企事业单位需盘活的存量土地，以及依法收回的违法用地、闲置荒芜土地和屋主地（即无合法使用权人的国有土地）。关于资金运作问题，会议决定由财政注入2000万元作为市土地储备发展中心的资金运作，储备中心运作的资金主要应靠贷款来解决。根据此次会议决定，杭州市国土资源局开始筹备成立土地储备中心。
