我国土地储备制度实证研究（上）
何乃刚
【全文】
引言
第一部分 我国土地储备制度的实践发展与实证分析
一、我国土地储备制度的起源与发展
二、土地储备制度产生的原因分析
三、各地土地储备发展和运作的实证比较
四、土地储备制度的运作成效和现实意义
第二部分 土地储备制度与现行房地产法律制度的协调
一、土地储备与房地产立项制度的关系
二、土地储备与规划制度的关系
三、土地储备与征地、拆迁制度的关系
四、土地储备与供地制度的关系
五、土地储备与融资法律制度的关系
六、土地储备与土地权属登记制度的关系
第三部分 对发展和完善土地储备制度的建议和思考
一、土地储备的内涵
二、土地储备制度的目标
三、土地储备制度的功能定位
四、土地储备的范围
五、土地储备机构的设置与管理体制
六、土地储备与区域规划、前期开发
引 言
土地是人类赖以生存的物质基础，是城市建设和发展最宝贵的资源，城市土地更是重要的国有资产。
以行政手段配置土地资源为特点的土地使用和管理体制，曾经在我国长期运行，其产生的影响至今没有完全消除。我国大多数城市的土地利用依然呈现出粗放型的特点：利用效率不高，用地结构不甚合理，功能布局较为混乱。在快速推进工业化和城市化的进程中，城市建设用地的需求也急剧增长，原来的土地使用和管理模式以及供地方式已经难以适应新形势的要求。在我国不断完善社会主义市场经济体制的大背景下，在实行最严格的土地管理制度下，通过建立土地市场的合理运行机制，改进和完善土地使用制度已经成为解决上述问题的必然选择。
回顾改革开放以来我国土地使用制度的改革历程，基本可以分为两个阶段：
自上世纪80年代至90年代中期，我国的土地使用制度主要是经历了从无偿、无期限向有偿、有期限的改变。应当说，取消行政划拨土地，施行协议、招标、拍卖三种方式对国有土地使用权进行有偿有期限出让，开拓了我国土地有偿使用的里程碑。但由于当时对土地的市场经济属性认识不足，政府相关配套措施有待完善，在随后的很长一段时间里，全国各地土地有偿使用制度，无论是产业用地还是经营性用地，停留在以协议出让，即非市场化出让方式为主的阶段。
党的十四届三中全会通过的《
中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出：“国家垄断城镇土地一级市场。实行土地使用权有偿有限期出让制度，对商业性用地使用权的出让，要改变协议批租方式，实行招标、拍卖。同时加强土地二级市场的管理，建立正常的土地使用权价格的市场形成机制。”自此，开始进入了以市场形成土地使用权价格为核心的阶段。在这一时期，土地使用制度改革进一步深化，各地开始推行以招标、拍卖、挂牌的形式供应土地，土地使用权出让逐步由以协议为主的非市场化方式向以招拍挂为主的市场化方式转变。1998年深圳率先全面推行经营性用地的招标、拍卖制度。其间，国土资源部及各地方政府出台了诸多推行土地招标、拍卖、挂牌出让的规定。2004年“8.31”大限之后，经营性土地使用权必须严格和规范执行招拍挂出让制度。
在探索土地使用权价格的市场形成机制和深化土地使用制度改革进程中，各地方政府进行了许多大胆有益的探索，土地储备制度就是一项具有重要意义的制度创新，并逐步成为构建我国新型土地使用制度的重要组成部分。
土地储备，是政府及其授权机构以提高土地利用效率、优化土地资源配置、促进城市有序发展、调控土地与房地产市场为目标，通过收购、收回、置换、征收等方式预先取得土地，并进行整理、开发和储备后，按照土地供应计划供应土地的行为。国际上许多国家和地区，不同程度的运用土地储备制度，来达到调控宏观经济、引导城市发展、提高土地开发规模效益、降低土地开发成本、控制土地价格、规范土地市场、打击投机行为等目的。
自上海于1996年成立了土地发展中心始，十年间土地储备已经在全国各地遍地开花。据不完全统计，全国已设立土地储备机构2000余家[①]，在一些城市土地储备已经成为土地供应的唯一或主要来源和渠道。由于我国的土地储备缺乏先期的理论研究，是循着“实践先于制度”发展起来的，各地土地储备的运作模式有差异。因此，总结土地储备经验和不足，以期进一步的完善，已经成为一项必要且紧迫的工作。
第一部分 我国土地储备制度的实践发展与实证分析
一、我国土地储备制度的起源与发展
1.1 背景
自上世纪80年代开始探索土地有偿使用制度改革，直至90年代初，无论产业用地还是经营性用地主要是净地协议出让，土地出让量相对较小。
1986年10月，随着城市经济体制改革的不断深入，上海积极探索实现土地有偿使用的道路，市政府发布《上海市中外合资经营企业土地使用管理办法》，首先对中外合资经营企业征收土地使用费。1986年11月成立了上海市土地批租领导小组[②]，着手研究改革的方针、政策和试行方案、计划。1987年12月经国务院审定批准，上海市政府颁布了《上海市土地使用权有偿转让办法》。
1988年8月8日，上海市虹桥经济技术开发区26号地块出让协议签约，日本孙氏企业有限公司以2800万美元该地块1.3万平方米的50年使用权，用于兴建太阳广场。这是上海市第一幅批租地块，也是首例以招标方式出让土地使用权。
1990年3月28日，由香港齐来贸易投资有限公司受让漕河泾地区的一块工业用地（基地面积4272平方米，使用期限50年，出让金1088万美元），这是上海首例以协议方式出让使用权。在以后的土地使用权出让中，主要采取协议方式。
1992年6月22日上海市政府决定以内部转账的方式，向浦东新区的陆家嘴金融贸易区开发公司、金桥出口加工区开发公司、外高桥保税区开发公司成片出让551万平方米土地使用权，由上述三个开发公司采取成片受让——开发——转让——再受让的方式运作，开发范围不断扩大，从转让中获得收益。这是上海首例成片出让土地使用权。
1988～1991年底，上海共对外出让土地使用权12幅，计980万平方米，土地出让金总收入约8474万美元和12.15亿元人民币。在这一阶段，土地批租主要采取“净地”方式，即政府通过征地、动拆迁等对土地实施前期整理开发后，在对外实施批租。这种方式将征地、动拆迁等前期整理开发与房地产开发分离开来，有利于平衡和处理征地、动拆迁过程中的利益关系，为房地产项目开发奠定了良好基础，但净地批租要求前期投入很大，这对于改革开放前期资金短缺、亟需城市建设的各级政府来说，难度可想而知。
1992年邓小平同志南方谈话后，土地使用制度改革全面推行。上海首次提出利用土地资源，将旧区改造与商业设施改造、涉外房地产开发结合起来的改革方案，多渠道、多形式地吸引和筹措国内外资金。海华花园地块（占地面积1.98公顷，建筑面积92374平方米）就是中国海外集团有限公司与卢湾区在1992年10月合作开发的上海市利用外资进行旧区改造的第一幅土地。自此，毛地出让成为主要形式，土地批租进入高峰，土地使用权大规模进入市场。
