（二）委任立法的出现和法律保留的提出及其对税收法定主义的影响
随着社会的不断发展，近代法治国所确立的严格“三权分立”原则逐渐为人们所摒弃，一种新的权力分立和制衡机制正在形成。一种权力分配机制的转变似乎已经不可避免。这种转变的集中表现之一是，尽管立法机关公共干预范围不断扩大，并为自己设立了“如此众多，如此多变的目标”，却由于专业性、人力、程序的缓慢等原因而不得不将其工作的大部分交给其他机构。于是，议会过于膨大的雄心最终导致了其放弃某些权力，其立法活动的重点也“正在逐步从行为规则转向制度安排”[17]——即通常只“规定特定的目的和原则，将其执行留待附属立法，留给政府或地区和当地权力机构做出决议，或者交由诸如代办处、委员会和行政裁判所的新设机构处理”。[18]从此，一种被叫做“委任立法”（Delegated legislation）的立法模式横空出世，并加速度的方式不断得到强化和发展，使得立法权与行政权的分工由“决策—执行”关系更多地变成了“监督—统治”关系。而另外一个重要的变化则是，对于一些极为重要因而可能影响民主、法治和基本人权的事项，
宪法愈加重视并将它们列为“法律保留事项”，[19]要求立法机关必须通过正式的立法程序进行规定，没有立法机关的授权，行政机关不得自行为之。当然，这其中又根据重要性的大小，分为“绝对保留事项”和“相对保留事项”。对于“最为重要的事项”用于前者，对于“比较重要的事项”则用后者——台湾学者许宗力教授甚至提出了一个“重要性的阶层理论”，将事项分为“不重要”、“重要”、“更重要”来进行区分。[20]
对于税收而言，第一种变化带来的影响是税收所涉及的一些具体事项越来越多得被委任给行政机关来进行管理。由于税收问题的具体性、复杂性、专业性和实践性，以及功能的多样性——即进入现代社会以后，税收的功能不再被仅仅局限为政府取得财政的手段，而且成为政府进行宏观调控、保护国内产业、实现社会政策目标和进行国民财富第二次分配的重要手段。这时，每一件税收立法都由议会立法几乎成了不可能，税收领域的委任立法便应然而生，税收事项也不再属于法律“绝对保留事项”。然而诚如孟德斯鸠所言，“如果行政者有决定国家征税的权力,而不是限于表示同意而已的话,自由就不存在了。因为这样行政权力就在立法最重要的关键上成为立法性质的权力了。”[21]委任立法的大量存在，使得行政机关可能会仅仅基于执法的便利或者增加财政收入的需要，就随意制定和调整税收法律和政策。而行政立法通常并不经过广泛的民主讨论，透明度不高则加剧了其对纳税人财产权利可能造成的侵害。为解决委任立法所带来的日益严重的问题，各国通常首先在
宪法中规定或完善“税收法定原则”；其次在《税收基本法》中确定税收的基本框架、基本原则和基本程序；再次，对于必要的行政委任立法并不排斥，而是将其规制在既有的法律框架和程序之内——所谓“必要”是指需要对法律的规定进行进一步的明确和具体以及一些高度技术性的规则；最后通过“纳税人诉讼”对税收征收和使用所涉及的立法和行政执法问题进行司法监控，从而有效地维护纳税人的权利。
第二种变化对税收造成的影响则表现为，随着民主的推进和各个国家先后都实现了普选权，议员作为纳税主体代表的角色逐渐淡化，议会从单纯的纳税人会议逐渐演变成为整个国家民主代议机关。即，其从（国王或者君主制定的）国家法律和政策的“对抗者”变成了国家最重要事项的决策者——甚至在实行“议会至上”的国家，其已经成了主权和权力合法性的惟一来源。这时如何在立法过程中防止权力地滥用，对于保护纳税人权利变得极为重要——因为“如果在立法过程中炮制了不合理的税法，而在执行过程中因遵从租税法律主义法理而被迫得以严格执行，其结果将是有害无益的”。[22]在二十世纪，各国对此问题的解决路径是，通过税收法定原则、应能负担原则、公平负担原则、保障生存权等原则防止课税立法权的滥用和随意委任立法，并扩大司法审查的范围和强化司法能动主义来制约议会的税收立法权。特别需要强调的是，虽然委任立法对立法领域不断进行侵蚀，但是各国仍通过法律保留原则对税收的基本制度和基本程序予以“保留”，而只是将一些具体需要细化和明确化的事项委托给行政机关。当然，之所以要将税收基本制度和基本程序列入“法律保留”的范围，概是因为人们认识到，民主的日益形式化，日益被政党操纵的今天，希图通过议会的民主决策来制衡行政机关变得甚为脆弱。最为现实可行的办法是控制住政府的“钱袋子”，才能从根本上抑制政府滥用权力的冲动，因为政府行使每一项权力都是需要财政支撑。而在一个“税收国家”，由于财政收入的主要来源是税收，因此由议会享有税收的基本事项的决定权，变得极为必要。当然，议会立法程序所具有公开的辩论、协商、斡旋、妥协，从而能够平衡相互冲突的利益，也是税收基本事项应予以法律保留的原因，因为“谁来同意，便不会不益于谁”，由人民或者其代表来决定是否应该纳税和如何纳税，就可以减少人们对于是否属于公权力滥用的猜疑和争论，也有助于人们自愿履行纳税义务。
综上，委任立法的出现和法律保留理论的提出都对税收法定主义产生了巨大且深远的影响，甚至传统税收法定主义的内涵也随之发生了一些变化。这些变化表明在今天的人们不再机械地将税收法定主义本身作为目的，而是更加看重其作为保护纳税人基本权利的手段所具有的巨大意义。在这个意义上，对税收的委任立法也好，法律保留也罢，都是对传统税收法定主义的一种修正，而这种修正的惟一目的都是为了能够适应时代的发展，给予纳税人权利以最有效的保护。
