第二种，在未出台《行政程序法》的情况下，可以考虑先由最高人民法院对《
行政诉讼法》中应予撤销的瑕疵情形作出司法解释，由国务院对《
行政复议法》的相关规定作出行政解释，详细规定违法行政行为的法律后果，包括何时可以治愈，以便于司法裁判和行政复议工作。当然，这只是行政程序法缺位时的权宜之计。
现在有学者提出《
行政诉讼法》修改建议稿，其中仍然保留了应予撤销的违法情形。39笔者认为，这既不符合行政法的内在规律，不利于行政实践和司法裁判，也与即将出台的《行政程序法》不协调，立法不宜采纳。
（三）行政程序立法建议：我国行政法治愈制度之构建
尽管行政行为违法性的治愈属于实体制度，但因行政法难以制定统一法典，各国一般将该制度规定于《行政程序法》中。我国在制定《行政程序法》时亦应详细规定违法行政行为的法律后果。违法行政行为的法律后果应规定在行政行为的效力章下，建议顺序如下：40
1．行政行为的效力。
2．无效行政行为。
3．违法行政行为的补正。
4．违法行政行为的追认。
5．违法行政行为的转换。
6．违法行政行为的撤销。
上述规定，首先对行政行为效力作总括规定：行政行为的生效规则，效力存续规则及无效行政行为自始不发生效力规则。其次，对最严重的违法——无效行政行为的判断标准、确认主体作出规定。接着对可以治愈的违法行政行为分别作出规定，然后对不可治愈又不构成无效的违法行政行为的撤销作出规定。这样规定的立法意图在于：最严重的违法行政行为一般确认为无效（少数符合治愈条件的亦可治愈），其他违法行政行为首先考虑能否治愈，不能治愈时再考虑是否可撤销。其理念是为维护公益和法之安定，撤销行政行为只在最后不得已时为之。
五、结语
本文通过分析，探讨了行政行为违法性的治愈理论，包括治愈概念、必要性、治愈方式，然后探讨了违法性治愈理论的现实运用及对我国相关法制变革的影响。通过分析可以看出，违法行政行为的法律后果是多元的，除了撤销或确认无效外，大量的违法行政行为可被治愈。应尽快出台《行政程序法》对违法行政行为的法律后果作出明确规定，现行的《
行政复议法》和《
行政诉讼法》的相关规定应予修改，或者通过有关机关对相关内容作出有权解释，以作权宜之计。
尽管强调违法行政行为在符合条件时可以治愈，但不能无限扩大治愈的范围，否则将无法有效制约行政权之滥用，亦将破坏依法行政原则和程序正义理念。因此，治愈的内容范围或者说适用情形是一个需要继续研究的课题。
【注释】1 周泽：《养路费：最近六年都是违法征收》，载《检察日报》2006-08-23，第6版。姜明安：《养路费征收争论所涉法律问题之我见》，http://www.publiclaw.cn/article/Details.asp?NewsId=1729&Classid=&ClassName=，2007-04-11。张树义：《养路费征收的三维审视》，载《检察日报》2006-08-30，第 版。
2如江苏省常州市律师章某状告市公路管理处违法征收养路费案，http://www.jsfy.gov.cn/cps/site/jsfy/index_content_a2006122520565.htm，2007-04-11。北京、山东、福建等地亦有类似案例。
3养路费征收是影响公民财产权的负担行政行为，须受法律保留原则限制。1997年通过的《
公路法》第
36条规定，“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法。……征收燃油附加费的，不得再征收公路养路费。具体实施办法和步骤由国务院规定”，“燃油附加费征收办法施行前，仍实行现行的公路养路费征收办法”。但1999年10月31日《
公路法》首次修改时，将第
36条修改为“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定”（第1款）。从上述《
公路法》的立法意图看，《
公路法》确立的基本思路是“费改税”。1997年《
公路法》为养路费改为燃油附加税规定了过渡性条款，而1999年《
公路法》则取消了过渡条款，明确规定采用依法征税的办法筹集公路养护资金，并授权国务院规定实施办法和步骤。这就从法律上否定了继续征收养路费的可能性。因此，1999年《
公路法》修改后的养路费征收行为因失去法律依据而构成违法行政行为。
