第3条规定是，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。⑧ 例如，一个市政府设立一个开发区管理委员会，确定开发区管理委员会是市政府的派出机构，代表市政府专司开发区的行政管理职能。开发区管理委员会对其辖区内的一家公司发出通知，要求该公司立即离开它所占用的土地，该公司就该通知提起行政诉讼，法院将市政府列为本案的被告。法院将市政府列为被告的理由是：开发区管理委员会获得的行政职权不是由法律、法规或规章直接授予的，因而它不能作为本案的被告。市政府授予开发区管理委员会行政职权的规定(一般都是文件)，按照司法解释，只能属于委托，因此，开发区管理委员会不具备被告资格，市政府才具备被告资格。在法律规定上，授权与委托有着本质的区别，尤其是对确定被告资格来说，授权能够产生被告资格，而委托则不能。可问题是：授权与委托的实质区别究竟在哪里？答案当然还是立法的规定。如果授予开发区管理委员会行政职能、职权的根据是法律、法规或者规章而不是一般的规范性文件等，它就成了授权；否则，它就成了委托。由此可见，是谁通过什么形式授予行政职权是问题的关键。但是，这种规定并没有什么实际意义。因为通过什么形式授予行政职权，与被告资格的认定这个诉讼程序问题没有什么关系；况且，有些所谓法律、法规或者规章的授权，其实也是通过一般的规范性文件甚至是内部文件等形式来完成和调整的。
三、“独立财产说”之检讨
我国行政诉讼被告资格认定标准如此复杂的另外一个重要原因，就是被告要有独立承担责任的能力，如果没有责任能力，它就无力对行为后果负责，也就无法实现诉讼目的。一般而言，这个道理是对的。但行政诉讼被告资格中的独立责任能力的内容又是什么呢？学术界的通说认为是独立的财产(即“独立财产说”)。“独立财产说”认为，一个机关、机构要具备被告资格，必须是独立的行政主体，而独立的行政主体的条件又包含着独立财产方面的要求。如有人指出，一般来说，只要该机构具有独立的财政拨款，就应当视为是具有独立承担法律责任能力的机构，⑨ 所以，法院在审判实践中判断一个机构是否有独立承担责任的能力和是否具备被告资格，就是根据该机构在财政上是否有“户头”、是否有财政拨款作为根本标准的。如果该机构在财政上有自己的“户头”，由财政直接拨款，这个机构就有独立承担责任的能力，具备被告资格；如果这个机构在财政上没有自己的“户头”，没有财政的直接拨款，那么它就不具有独立承担责任的能力，就不是合格的被告。“独立财产说”理论的根据主要是行政主体理论以及作为行政主体理论根源的民事主体理论。下面笔者以药品监督管理机关、机构为例来剖析“独立财产说”的缺陷。在《
国务院批转国家药品监督管理局药品监督管理体制改革方案的通知》(以下简称
《通知》)中，对财务经费管理的规定是：省药品监督管理局按照收支两条线的原则，对全省药品监督管理系统的财务经费实行统一管理。省以下药品监督管理机构及其技术机构的行政事业性收费和罚没收入，通过各级财政或财政预算外资金专户，逐级上缴到省级财政或省级财政专户。其中，涉及中央财政收入部分，由省级财政或省级财政预算外资金专户直接上缴中央财政或中央财政专户。省级财政管理部门根据药品监督管理工作需要，将人员经费、业务经费、装备经费及基础设施经费等，纳入省级财政支出预算，统一核定和拨付，予以保障。省以下药品监督管理机构及其技术机构原有的经费渠道、经费额度相应上划到省级财政，分别列入行政经费和事业经费。副省级市药品监督管理机构，接受所在省药品监督管理局的业务领导，其干部管理、财务经费管理按现行办法不变。所辖县、区药品监督管理机构，为上一级药品监督管理机构的派出机构。⑩
