《若干问题的解释》中有3条规定与笔者讨论的主题直接相关，下面就来分析这3条规定。
第1条规定是，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。⑤ 按照起草这条规定的法官的说法，这种机构“虽然以自己的名义作出具体行政行为，但因其没有取得法定行政主体资格，不能独立承担法律责任，只能作为行政机关委托的组织，其法律后果应当由组建该机构的行政机关承担，故组建该机构的行政机关为适格被告”。⑥ 也就是说，这种机构之所以不能作被告，是因为它不能独立承担责任。而它为什么不能独立承担责任呢？因为它没有取得法定的行政主体的资格。从根源上讲，这种机构不能作被告还是因为行政主体的法定资格问题，而这个法定的资格又必须来源于法律、法规或者规章的授权。例如，“某市安居工程领导小组”及“某市安居工程领导小组办公室”、“某市民用煤市场整顿领导小组”及“某市民用煤市场整顿领导小组办公室”都是某市政府组建的，属于行政机关(某市政府)组建并赋予其行政管理职能的机构。某市政府设立这些机构，就是为了让其履行行政职责、行使行政职权的。这些机构作出的决定无疑是行政行为，因此行政行为而引起的诉讼也应当是行政诉讼，但是按照上述规定，这些机构都不能作被告。因为这些机构的行政职权不是来源于法律、法规或者规章的授予，而是来源于某市政府的赋予。其实，无论是对安居工程的领导、管理还是对民用煤市场的清理整顿，都是政府职能部门职责权限范围内的事情，但由于这类事情涉及的部门职能有交叉之处，也由于这类事情在一定时期内成了一项重要的工作，其地位上升了，必须集中、协调相关的职能部门才能有效地解决问题，因此，组建这类机构就成为行政管理中的常事。组建这类机构实际上是政府在调整和协调常设机关的具体职能，属于立法赋予行政职权由政府进行具体“填充”的基本模式。这种模式不仅适用于行政机关组建机构的情形，而且政府及其常设职能部门获得行政职权的情形大多也是这种模式的结果。为什么说政府及其常设部门是由法律、法规或者规章授权成立的，而行政机关组建的机构就不是由法律、法规或者规章授权成立的？政府及其常设部门能够作被告，而行政机关组建的机构为什么就不具备被告资格？同事不同理，显然难以服众。
第2条规定是，行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，不应当以该行政机关为被告。⑦ 据此，法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。这个规定也是把法律、法规或者规章授权当作认定被告资格的标准。难道立法授权对于被告资格的认定真的就那么重要和不可缺少吗？笔者认为并非如此。行政机关的内设机构和派出机构是行政机关为履行行政职责和行使行政职权而设立的。如前所述，政府及其常设职能部门获得行政职能、职权，可以来源于立法，也可以来源于其他合法的途径。一份机构改革的文件，一个编制部门的通知，甚至是行政机关内部的文件和通知，都可以设立一个常设机关，改变一个常设机关的职能、权限，为什么一个内设机构和派出机构就不能因为行政机关赋予其行政职权而成为行政诉讼的被告呢？如果说立法授权实际上是一个概念化的东西，其具体内容允许政府及其部门去“填充”，当政府及其职能部门在将一个“主管部门”的职权“填充”或者“转移”给另外一个职能部门从而使这个部门也符合“主管部门”资格的时候，那么，政府及其部门将一个“主管部门”的职权“填充”或者“转移”给一个内设机构、派出机构，也是符合立法授权这个概念的要求的。
