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四、地方实施行政“黑名单”的相关建议
为进一步规范市场经济和社会秩序，同时又保障市场经济主体和社会成员的合法权益，有必要在今后的立法和执法中对行政“黑名单”加以规范。避免泛化的趋势和操作上的过分依赖。为此，课题组提出如下建议：
（一） 慎用行政“黑名单”
就行政“黑名单”而言，在给违法、违规行为以威慑的同时，极有可能会侵犯企业、个人的名誉权、知情权、申辩权、听证权、复议权、行政赔偿权等权利，不利于市场经济条件下对市场主体的尊重和保护。在依法行政、建设法治政府的背景下，行政机关首先要保证自身行为的合法性，才能保证其决策被执行。因此，地方立法中对行政“黑名单”的设立应依法予以限制。行政“黑名单”的不规范运用，有法律滞后的问题，即现有法律、法规等少有“黑名单”建立、实施方面的规定，即使有，也是一些间接的规定，并没有直接的明确规定，致使行政机关设立、实施行政“黑名单”无据可循。但更重要的是，行政机关实施“黑名单”应慎重，应具体情况具体分析，区别对待，不能企业、个人一有违法、违规行为，就通过“黑名单”加以曝光。
1、分类规范。我们前面分析得出的基本结论为：四类行政“黑名单”中，警示性和备案类的行政“黑名单”可以在规范基础上经常性使用，而处罚性和普法功能的行政“黑名单”应当谨慎使用或者避免使用。对处罚性的行政“黑名单”，地方立法中不应设定；对警示性、备案类的行政“黑名单”，地方立法中可以设定，但应作出相应的规范，其中警示性行政“黑名单”应由规章以上的法律规范性文件设定；备案类行政“黑名单”，应由有必要实施这类“黑名单”的行政机关制定规范性文件予以规范；普法功能的行政“黑名单”，无需法律依据，但不应作为常态运用。
2、慎对媒体。如前所述，行政“黑名单”有可能侵犯行政相对人的名誉权、知情权等一系列权利，因此，行政机关在向媒体披露“黑名单”时一定要十分谨慎。媒体直接面向公众的特征决定了其影响的广泛性，强大的舆论导向性决定了媒体在公布“黑名单”时稍有失误，就会引发社会骚乱，而媒体公布“黑名单”的信息来源往往是当地政府。因此，鉴于维护社会舆论秩序、维护社会稳定的需要，行政机关在向媒体披露与行政“黑名单”相关的信息时一定要慎重。在四类行政“黑名单”中，唯一有必要依赖媒体进行发布的是警示性行政“黑名单”。
3、减少主体。与此相应的，要研究行政“黑名单”的实施主体是否要有适当限制的问题。其他具体行政行为遵循行为发生地原则（如行政处罚、行政许可），从市、区（县）到乡（镇）。惩罚性、警示性行政“黑名单”的公布权力应否上收到市级行政机关？是个有必要论证的问题。课题组倾向上收到市级。其理由：惩罚类，通过上收而慎用，可防止基层滥用；警示类，通过上收而起到在更广的行政区域内发挥应有的预警作用。
（二）区别对待创设性与实施性的行政“黑名单”
对于地方创设的行政“黑名单”，应当按照其不同的法律性质，依法设定。对于实施国家规定的行政“黑名单”，在实践中该如何把握，我们认为也应分类区别对待：
1、有法定依据，实体与程序也都有相应规范的，应当依法认真执行；有法定依据，规范得不够具体，不具有操作性的，通过地方立法或部门规范性文件制定配套性规范予以补充、细化，然后实施。
2、国务院部门规章设定惩罚性行政“黑名单”，或规范性文件设定警示性行政“黑名单”的（性质上属于法律依据不足），建议按以下步骤操作：首先向起草部门或国家主管部门反映情况，提出是否合法的问题；若收到坚持意见的，按照国家法制统一的原则，予以执行，但应向地方法院书面备案；规定不够规范的，予以补充、细化；行政管理相对人提出异议，救济中遇到麻烦，执行机关应向相对人说明理由。
3、无法定依据的，不进行操作，如国务院部门规范性文件规定行政“黑名单”的，本身就缺乏法律效力，不应当实施。
（三）注重程序规范对
典型案例的分析发现，实施层面上，突出的问题是程序不够规范和细化而使行政“黑名单”走样，或者违背制度设计的初衷，产生新的法律障碍或不良社会后果。因此，行政“黑名单”的程序设计在地方立法中是个应当着力的重点。
1、行政“黑名单”应当设定事先告知程序。如前所述，需要地方立法或制定规范性文件的“黑名单”有两种，即警示性行政“黑名单”和备案类行政“黑名单”，创设这两类“黑名单”的行为，无论是具体行政行为，还是内部行政行为，都能直接或间接导致行政相对人权利义务的增减，往往是权利的剥夺和义务的增设，因此应有相应的告知程序，这是对行政相对人知情权的尊重，也便于他们通过陈述、申辩进行自我救济。实践中也有一些相关的反面案例，如银行因其客户未及时交纳水、电、煤等费用，而将其列入内部“黑名单”，在客户申请贷款时不予批准。这种做法引起了社会各界的广泛关注和讨论，认为侵犯了客户的权利，因为被列入“黑名单”的情况并不为客户所知，客户在签定了购房合同并预付了定金的情况下，贷款遭拒绝，将承担巨大的经济损失。这种情况发生在企业，但行政机关实施“黑名单”时也存在着这类侵权的可能性，应当引以为鉴。
2、应对行政“黑名单”设定复核程序。实践中不乏“黑名单”被张冠李戴的案例。以银行为例，某人到银行办理住房贷款，被告知其有不良信用记录，贷款不予批准。经查证，不良记录是别人盗用其身份证件登记的手机欠费而导致的。这表明在创设“黑名单”时有相应的复核程序是非常必要的，尽管在以上案例中，实施主体是作为企业的银行，但行政机关在就“黑名单”制度的立法中应引以为戒。
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