农村基层民主实验模式再观察——一个全局性视角
周辉
【全文】
一、序言
农村基层民主是农村基层群众自治制度的核心内容，也是当前中国民主发展的最前沿。可以说，农村基层民主发展的好坏不仅关乎到中国农村的政治稳定，还将影响到整个中国全局的民主进程。因此，考察中国基层民主的发展状况应当保有全局的敏感性。本文将试图从一个全局性的观察视角来重新解读当下中国农村基层民主发展的新动向、新实验，在此基础上来描绘下放大后的民主将应是一个怎样的“东西”。
二、农村的问题，全局的缩影
今年是1987年颁布的《
村民委员会组织法（试行）》的第二十个年头，也是《
村民委员会组织法》正式实施的第九个年头了。回望中国农村基层群众自治制度的发展历程，我们在为其所取得的巨大成就而感到欣喜的同时，也对其发展的瓶颈深感困惑。这种困惑是现实的，也是制度上的。某种意义上，这也是中国全局性问题在农村的一个缩影。
农村基层民主在现实中最大的困惑是如何处理村民直接选举产生的村民委员会与作为执政党的中国共产党的农村基层组织村党支部之间的关系，其具体表现就是如何处理村委会主任与村党支部书记之间的关系。“一山难容二虎”。村主任与党支书作为一个村里的两大“巨头”，彼此间为谁是村里真正的“老大”发生冲突的案例在实践中屡见不鲜。譬如，2000年12月，山东省栖霞市57名村委会主任因不满乡党委和村党支部的压制，向中央联名上书，宣布集体辞职；2001年6月，陕西省西安市莲湖区马军寨村党支部书记谢国维为防村委会主任彭自然掌权后危及自身利益，雇佣凶手杀在大街上遭将其暗杀[1]……
一个个鲜活的案例让我们意识到这不仅仅是个案问题，而很可能是个制度问题。制度上对村委会与党支部间权限界分的模糊处理，必然导致二者为了在权力的“模糊地带”实现利于自身利益的确定化而展开“斗争”。
翻开1987年的《
村民委员会组织法（试行）》，我们可以发现该法通篇没有提及党的地位和作用。基于此可能有两种解释：一是党退出农村基层领导，再者就是对于党在基层的地位和作用采取回避态度。而这显然与党章规定相悖的。根据中国共产党党章第五章“党的基层组织”部分的规定，“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”，农村党支部显然正是党在农村，这一中国政治领域里至关重要阵地的战斗堡垒，对党的全部工作和战斗力也显然发挥着基础作用。退出农村的基层领导对党来说是不可想象的。当然这也是整个农村基层民主健康发展所必须避免的。那我们只能想象另外一种解释，即当时的立法者以消极态度回避了这一问题。这也从侧面印证了这一问题的困难度之高。而到了1998年的《
村民委员会组织法》，立法者就不再那么消极，专门就中国共产党在农村基层自治中的地位和作用做出了规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照
中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照
宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”[2]按照官方表述，作为1998年的《
村民委员会组织法》新的规定之首就是：“明确了党在农村工作中的核心作用”[3]。但正是这一明确规定，将党支部与村委会的地位竞合由实践层面带到了制度层面。根据本法所强调的“农村村民实行自治、由村民群众依法办理自己的事情”、“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，村委会作为承担村民自治职能的机构，在通过民主选举确立自己地位合法性的前提下，无疑在法治的话语下将成为农村里“理所当然”的日常“决策者”，或者村民大会下的“最高执行者”。显然，作为“领导核心”的党支部将面临如何论证自己成为民选产生的村委会的当然领导者的困难；而民选产生的村委会也将会遇到在村民自治范围内为何要服从选民意志外另一机构意志的困惑。应该说，1998年的《
村民委员会组织法》明白地将两个脑袋安在了农村基层自治这一躯体上：一个脑袋是村委会；另一个就是村党支部。虽然在法条中分别规定出了二者的地位，但也仅仅是罗列而已，并没有协调二者具体关系的条款。可以这样说，该法将现实中的问题反映了出来，但并没有就解决问题提出任何可操作的解决模式或解决方案。面对如何统一党在基层的领导和基层自治民主之间的关系这一根本问题，该法仍然选择了回避。
