构建行政纠纷解决制度体系-法搜-中国法律信息搜索网

　　（二）各种行政纠纷解决制度在体系中的地位和作用
　　行政纠纷解决制度体系中包括调解、行政裁决、行政仲裁、行政复议、行政诉讼、信访和专门的纠纷解决委员会制度等一系列制度。大致可以把这些制度划分为三个层次加一个补充，即调解位于第一层次，行政裁决、行政仲裁和行政复议等准司法性制度位于第二层次，行政诉讼位于第三层次，信访作为补充。另外，根据解决纠纷的层级，可以把专门的纠纷解决委员会制度放入第一层次或者第二层次。
　　位于行政纠纷解决制度体系第一层次的首先是调解制度。在实践中，调解又被称为和解、协调等，不管使用什么称谓，其核心涵义仍然是指在纠纷解决机关的主持下，双方当事人自愿协商，达成协议，从而心平气和的解决纠纷。自愿、友好、平和的解决纠纷是调解制度的一大特色，之所以把调解制度置于纠纷解决制度体系中的第一层次，就是想充分利用其特色，尽可能的使纠纷在当事人之间以自愿、友好、平和的方式得到解决。基于调解的自愿性，在进行制度设计时，应当将调解设置为行政裁决、行政仲裁、行政复议和行政诉讼的附属制度，在这些制度的运作过程中，如果当事人愿意通过调解来达成协议解决纠纷的，纠纷解决机关应当尊重当事人的意愿，启动调解程序。如果通过调解能够圆满解决纠纷，那么行政裁决、行政仲裁等程序就可以到此终止，不必再进行下去了。
　　其次，上文提到的学生申诉处理委员会制度应当引起我们的重视。为了贯彻中央一贯主张的将纠纷解决在基层的方针，可以考虑在基层设立各种专门的纠纷解决委员会。在我国的非政府公共组织领域，如公立高校、行业协会、农村基层自治组织等，目前大量行政纠纷找不到解决途径。如果能够在这些组织内部设立一个独立的委员会，专门负责解决成员与组织之间的行政纠纷甚至于其它纠纷，那么存在于基层的大量社会纠纷便找到了一条解决之路。例如，可以考虑在公立高校内设立一个由行政人员、教师、学生和校外人士组成的委员会，专门负责审理学校职工、学生与学校之间的各种纠纷，并提出处理建议，再由校长根据委员会的建议作出最后处理决定。又如，可以在农村基层自治组织成立一个由本村德高望重的老人组成的委员会，专门负责解决村民与村委会之间的各种纠纷。由于这些专门的纠纷解决委员会解决的是基层的行政纠纷，所以将其列入行政纠纷解决体系的第一层次。
　　位于行政纠纷解决制度体系第二层次的是行政裁决、行政仲裁和行政复议等准司法性的制度。这三项制度有一个共同点，都是以行政机关作为纠纷解决的主体。在现代社会，仅仅依靠法院来解决纠纷已不可能，行政机关理应成为解决社会纠纷不可缺少的重要力量，甚至是主要力量。认为解决纠纷只是法院的事情，这种观念已不适应现代社会的发展和要求。而且，行政纠纷因行政机关的行政管理行为而起，行政机关有义务先行处理行政纠纷，而不应当将自己引发的纠纷全部甩手给法院。现有的行政裁决、行政仲裁和行政复议制度存在的主要问题是对解决纠纷的制度必须以公正为核心的理念没有完全树立，导致现有制度中缺乏最基本的程序保障。将来的主要任务是增加这三项制度的公正性的程序设置，使绝大部分社会纠纷消化于这一层面。但是，必须指出，行政裁决、行政仲裁和行政复议都不能具有终局效力，当事人如果对其决定不服，都有权向人民法院提起行政诉讼。