农村评议会制度设计——基层民主的力量
董洪乐
【全文】
自改革开放以来，我国政府以及领导人就一直把农村基层民主建设作为政府改革的一项重要内容，同时也希望通过基层民主建设来改善我国长期存在的“三农问题”。可以说，中国的问题大多出于农村，农村乱则天下乱，农村治则天下治。农村的矛盾，在农民逆来顺受的生活方式下被掩盖者，却不断地积累和深化；历朝历代，都是农村的矛盾暴露出整个社会的矛盾，都是农村的动荡引发整个社会的动荡。[1]农村问题是中国当前最大的宪政问题[2]，基层民建设是关系到农村稳定的最重要的方面，因此不管是看现在的实际情况还是以史为鉴，都有继续加强基层民主建设的必要。
一、评议会制度建立之必要性
1998年九届全国人大常委会组织修订并通过了新的村委会组织法，这标志着我国村委会组织制度逐渐走向成熟，但是在新的村委会制度实行了这么多年以后，笔者却发现这种制度设计本身却存在着严重的缺陷。
（一）村委会职能一边倒——“究竟谁是村委会的主人？”
村委会所起的是不是一个自治机构的作用？我们国家基层民主建设这么多年以来，甚至都没能够解决这个问题。当然，之所以会出现这样的问题，有多方面原因。其中之一便是我国的村委会组织法本身过于原则，具体到村民自治制度上，国家并没有设计出具体、明细、严格的法律框架，一个重要原因是国家在地区非均衡的情况下，鼓励各个地区根据自己的具体情况进行制度创新，同时避免其它制度主体的创新积极性被扼杀，社会活力下降[3]。结果这在客观上造成了有关法律过于简略和原则化，导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和制度空隙过大。而乡镇政权又比村民拥有多得多的政治资源、经济资源、组织资源和文化资源，他们便能较为便利、有效地利用制度空隙，成功地对村民实现制度侵权[4]。于是这种制度的空隙客观上成了基层的干部利益群体谋求自己利益的活动空间。从《村委会组织法》第八条以及第十八条[5]来看村民大会组织召开的主动权并不在群众自身，而是被上级政府与村委会从实质上垄断。这就使得在村委会任职期间要想组织起罢免的村民大会是极为困难。我国现在仅出现过几例罢免村委会案，难道说其他没有被罢免的村委会都是称职的吗？这说明村民大会的权力被篡夺了。我们有理由说村民代表大会只是选举时的一个投票组织罢了。
也正是因为村民大会的实质性权力被削弱，使得乡镇政府对村委会的制约就膨胀起来，实质上就使村委会成为乡镇政府管制下的一个组织。村委会自身也就逐渐对此产生了认同，因此村委会的服务方向，逐渐由对下转为对上。村民委员会是村民自下而上选举产生的，其经费也来自村民，循此毋庸置疑的合法性逻辑，自当对下负责，其主要任务在于办理社区公共事务和公益事业等等。而现实中的村委会，难以避免地，更多精力用于为上级政府“要粮”、“要款”、“要命（抓办计划生育）”，实际充当着上级政府的派出机构，履行着类似于“村公所”的职能，在这个意义上，“行政村”的称谓倒也切中实质，所谓绝对的权力产生绝对的腐败，村委会在农村村民大会制度不完善的情况下，实际上行使的就是绝对的权力。
